Quel bilan dressez-vous pour le Parquet national financier en 2021 ?

Malgré les critiques dont il a pu faire l’objet dès sa création, j’ai le sentiment que le PNF a réussi à s’insérer dans le paysage de la lutte contre la grande délinquance économique et financière. Aujourd’hui, le domaine phare de notre action est la lutte anticorruption, qui concerne la moitié de nos affaires. Cette volumétrie ne cesse d’augmenter. Ensuite, il y a la lutte contre la fraude fiscale aggravée (43 % des affaires), puis deux domaines plus résiduels, les abus de marché (sur lesquels le PNF a une compétence exclusive contrairement aux deux premiers volets), et les infractions anticoncurrentielles (compétence ajoutée en décembre 2020 et partagée avec les autres parquets). La France a pris conscience de l’enjeu majeur de la lutte anticorruption, comme le note le dernier rapport de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) de décembre 2021, alors que celui de 2010-2011 était très critique envers notre pays pour son manque d’allant dans le secteur. En huit ans d’existence, nous avons également fait entrer 10,1 milliards d’euros dans les caisses de l’Etat, à la faveur des amendes et des confiscations prononcées, notamment par le biais des conventions judiciaires d’intérêt public (CJIP). Plusieurs de ces dernières sont d’ailleurs en gestation actuellement au PNF. Cette dynamique se retrouve dans les priorités d’action publique que j’ai fixées et qui reprennent celles qui nous ont été assignées par une circulaire de la garde des Sceaux Nicole Belloubet, du 2 juin 2020, demandant à tous les parquets français de donner la priorité au PNF en lui reconnaissant un rôle de chef de file dans la lutte contre la corruption, particulièrement en matière de corruption d’agent public étranger. L’une des illustrations en la matière aura été la CJIP Airbus, que nous avons signée et fait valider en janvier 2020 pour un montant substantiel et qui – pour la première fois – était adossée à des équivalents américain et anglais. Cette triple enquête, coordonnée par le PNF, a marqué une étape dans notre savoir-faire, mais aussi dans le regard porté sur notre pays par les autorités judiciaires américaines et britanniques.

Quelles sont les procédures en cours ?

Nous avons 652 affaires en cours, réparties entre nos quatre domaines d’action dans les mêmes proportions qu’en 2021. Ce sont des enquêtes pilotées par le parquet de façon prioritaire, dans le sens où nous avons aujourd’hui 85 % d’enquêtes préliminaires dirigées par le PNF en liaison avec des services d’enquêtes (police, gendarmerie, police fiscale et douanière). Les 15 % résiduels sont des affaires à l’instruction, qui sont déléguées à un juge d’instruction lorsqu’une sensibilité particulière du dossier rend préférable l’intervention d’un magistrat du siège. Mais notre détermination est de mener nous-mêmes les investigations en liaison avec les services enquêteurs, cela génère une dynamique plus forte. Au sein du PNF, chaque affaire est confiée à un binôme de magistrats qui la conduit, ou qui la suit quand celle-ci a été confiée à un juge d’instruction. Par définition, ce sont des dossiers difficiles, souvent lourds à porter, nécessitant des regards multiples pour assurer une analyse juridique et une démarche stratégique à la fois pertinentes et fiables. En reprenant une métaphore aéronautique, il y a un pilote et un copilote à la tête de chaque dossier. Le temps des enquêtes est, quant à lui, variable. Actuellement, celles qui durent le plus longtemps ne sont pas des enquêtes préliminaires, mais celles qui sont à l’information judiciaire. Certaines affaires peuvent aller vite, comme en matière de fraude fiscale, et être bouclées en deux/trois ans. Mais d’autres peuvent durer jusqu’à six ans lorsqu’elles nécessitent des investigations complexes. Cela pose d’ailleurs une difficulté au regard de la réforme de l’enquête préliminaire, votée dans le cadre de la « loi pour la confiance dans l’institution judiciaire », qui limite les enquêtes préliminaires à trois ans maximum, déduction faite toutefois de la durée des investigations à l’étranger dans la computation des délais. Selon nos dernières statistiques, 38 % de nos enquêtes ont duré moins de deux ans, 17 % entre deux et trois ans, 11 % entre trois et quatre ans et 33 % plus de quatre ans.

Quel rôle a joué la réforme du « verrou de Bercy », l’une des mesures phares de la loi antifraude, sur l’activité du PNF ?

Il y a eu effectivement une augmentation des saisines, mais pas dans la proportion attendue. Nous n’avons pas subi une vague déferlante de dossiers dans le cadre de la levée partielle (et non complète) du verrou de Bercy. Nous avons la capacité d’ouvrir des enquêtes sur le terrain du blanchiment de la fraude fiscale, qui nous affranchit d’une démarche préalable du fisc. La persistance d’une forme de verrou partiel n’est pas une contrainte, car nous avons les moyens d’action pour avancer sur un certain nombre de dossiers en l’absence de toute dénonciation.

Comment se présente 2022 pour le PNF et quelles seront vos priorités ?

La tendance reste à la hausse du nombre de nos affaires, essentiellement en matière de lutte anticorruption et de traitement de la fraude fiscale aggravée. Je note très clairement les effets de la circulaire Belloubet de juin 2020, puis celle d’octobre 2021 de l’actuel garde des Sceaux, donnant priorité au PNF pour le traitement de la fraude fiscale aggravée, notamment en cas de dimension internationale et de recours à des paradis fiscaux. Les parquets français entrent de plus en plus en contact avec nous quand le contexte des affaires pourrait justifier une saisine éventuelle du PNF. En parallèle, nous avons toujours une priorité opérationnelle particulière, que je m’étais assignée en arrivant en 2019 et qui porte ses fruits, dirigée sur les affaires d’atteinte à la probité (corruption, favoritisme, détournement de fonds publics, prise illégale d’intérêt) se déroulant dans les territoires ultramarins. Récemment, trois enquêtes ont conduit plusieurs magistrats du PNF, des assistants spécialisés et des enquêteurs, à se déplacer, notamment à Mayotte et en Martinique. En 15 jours sur place, nous avons gagné plusieurs mois d’enquêtes à distance. Concernant nos priorités, dans le sillage des préconisations faites en décembre dernier par l’OCDE, l’accent est mis sur les faits de corruption d’agents publics étrangers, en utilisant pleinement la capacité extraterritoriale conférée par la loi Sapin 2 du 9 décembre 2016. Cet outil performant nous a hissés au même niveau que les autorités britanniques et américaines qui, jusqu’à présent, se chargeaient du rôle de « gendarmes du monde » dans ce domaine, à défaut de concurrence crédible d’autres Etats.

Où en est la coopération au niveau international ?

Dans 90 % de nos dossiers, nous partons en enquête à l’étranger. Nos investigations nécessitent, à un moment ou à un autre, le soutien d’autres autorités judiciaires par le biais de la coopération pénale internationale et, souvent, hors Union européenne (UE). Au sein de cette dernière, les outils sont très affûtés et s’inscrivent dans la dynamique initiée dans les années 1990 avec la construction de l’Espace judiciaire européen, qu’il s’agisse des magistrats de liaisons, d’Eurojust, et du nouveau venu, le Parquet européen. Ce dernier est en mesure de conduire des enquêtes pénales à visée de poursuites correctionnelles dans les 22 Etats membres et ceci dans le champ des infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE. Nous nous sommes rapprochés du Parquet européen, dès sa mise en route en juin 2021, pour envisager avec lui la répartition des affaires que nous pouvions avoir en commun. Le nombre de dossiers qui a pu faire l’objet d’un transfert de la part du PNF ou de la part des autres parquets français vers le Parquet européen a été toutefois assez limité (deux pour le PNF) car ce dernier n’est compétent que pour des faits pénaux commis à partir de novembre 2017. En dehors de l’UE, nous savons également mobiliser les réseaux existants, notamment au travers de l’ONU ou du réseau diplomatique. Nous sommes désormais en capacité de travailler avec des Etats qui, jusqu’à présent, étaient considérés comme des paradis fiscaux ou des Etats non coopérants, mais qui ont bien compris aujourd’hui leur intérêt à s’engager sur le terrain de la lutte contre la corruption et la criminalité organisée pour ne pas retrouver leur nom sur les listes grises ou noires, au ban de la communauté internationale. En matière de coopération, nous voyons se dessiner régulièrement des initiatives nouvelles, en complément des vecteurs traditionnels que sont les conventions d’entraide. C’est indispensable dans un monde qui est globalisé, mais dans lequel la lutte anticorruption ne l’est pas suffisamment. L’ONUDC, Office des Nations unis contre les drogues et le crime, basé à Vienne, vient ainsi de développer le réseau « GlobE », une plateforme d’échanges entre les Etats signataires de la convention de Mérida pour développer plus efficacement la lutte anticorruption et mettre en relation les autorités chargées de cette action.

Selon vous, quels sont les freins à l’action du PNF ?

La récente réforme limitant la durée des enquêtes préliminaires est un possible frein, mais voyons déjà comment les choses vont évoluer quand les premières enquêtes arriveront à leur terme, décompte fait de l’entraide internationale. Il faudra sans aucun doute adapter nos pratiques. Nous nous préparons d’ores et déjà à cette perspective. En revanche, les vrais freins que j’identifie actuellement sont les moyens du PNF, mais aussi ceux des enquêteurs, notamment l’Office central de lutte contre la corruption et les infractions financières et fiscales (OCLCIFF). Ce dernier, créé en 2014 en même temps que le PNF et que la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), était censé être notre bras armé. Or, force est de constater qu’aujourd’hui, avec des effectifs bien inférieurs à une centaine de fonctionnaires, l’OCLCIFF n’est pas en capacité d’apporter cette aide. Certes, il y a une diversité de services qui sont à disposition, mais eux-mêmes sont insuffisamment dotés. Le seul service qui monte en puissance, et c’est une bonne chose, est le service d’enquêtes judiciaires des finances (SEJF), en matière de lutte contre la fraude fiscale. Mais, bien évidemment, nous ne pouvons pas le saisir en dehors de son champ de compétence naturelle. Le manque de capacité en moyens humains est un facteur très lourdement pénalisant et qui a pour répercussion des durées de traitement qui s’inscrivent dans le temps. J’ai en mémoire une affaire, que l’on m’a citée récemment, qui a mis six mois avant de démarrer au sein d’un service d’enquêtes. Les faits graves dont nous avons à connaître nécessitent une réponse pénale dans un temps raisonnable, et non pas 10 ou 15 ans après les faits.

Le PNF n’a donc pas les moyens de ses ambitions ?

Aujourd’hui, notre effectif s’élève au total à 40 personnes, dont 18 magistrats. A l’évidence, ce n’est pas suffisant. J’ai demandé récemment que le PNF puisse être doté de quatre postes de magistrats supplémentaires. Nous attendons les arbitrages définitifs d’ici la fin du printemps. Par ailleurs, nous comptons 15 fonctionnaires du greffe et 7 assistants spécialisés. Ces derniers sont recrutés sous forme contractuelle dans des domaines essentiels de notre activité, comme en matière de droit fiscal, de droit boursier, en expertise-comptable, en informatique, ou encore en marchés publics. Nous allons prochainement accueillir un nouvel assistant spécialisé dans le domaine des investigations numériques pour nous aider à faire « parler » les données numériques. Plutôt que de saisir des ordinateurs ou des disques durs, nous pourrons aller plus vite en sachant cibler l’essentiel de nos besoins lors des perquisitions et éviter ainsi de handicaper inutilement une entreprise ou une banque par la saisie prolongée de leurs serveurs.

Questionné à propos de son indépendance ou de ses méthodes d’enquête, le PNF a-t-il réussi à faire oublier ces critiques ?

J’ai le sentiment que le PNF a été davantage critiqué pour un excès d’indépendance que sur son absence d’action. Mais le PNF reste un parquet, membre à part entière du ministère public. En tant que tel, il est soumis au principe de hiérarchie, relevant de l’autorité du procureur général de Paris. Depuis 2013, le garde des Sceaux ne peut plus statutairement donner d’instruction dans des affaires individuelles. Il ne peut adresser aux procureurs généraux que des instructions à caractère général (circulaires d’action publique). Les critiques ont surtout porté sur une procédure en particulier, celle dite « des fadettes » et à laquelle on doit en grande partie la réforme qui est intervenue en fin d’année dernière sur les délais des enquêtes préliminaires. Mais je tiens ici à rappeler qu’à l’époque de cette enquête particulière, le PNF n’avait pas instrumenté pendant des années de manière injuste et inappropriée. Des regards biaisés ont été portés de façon partisane sur cette enquête par des personnes qui n’en ont pas souffert, dans le sens où elles n’ont pas été inquiétées et n’ont souffert d’aucun préjudice, l’enquête ayant été classée sans suite à ma demande en décembre 2019 et versée à mon initiative au dossier des poursuites de l’affaire dite « Bismuth » dans le souci d’une parfaite transparence et de l’égalité des armes dans un procès équitable. L’enquête dite « des fadettes » a fait l’objet, à l’été 2020, d’une inspection de fonctionnement de la part de l’Inspection générale de la justice qui, dans ses conclusions, a estimé qu’à aucun moment le PNF ne s’était affranchi de la légalité. Des préconisations d’organisation ont été formulées et les mesures nécessaires ont été prises rapidement, en particulier pour l’amélioration du suivi technique des enquêtes. Un outil informatique a ainsi été développé et mis en place. Il offre désormais un recul statistique sur nos dossiers et, dans un futur proche, permettra de faire le point avec précision sur le respect des délais imposés par la réforme relative à la durée des enquêtes préliminaires.