Dans son exposé des motifs, la proposition de loi visant à lutter contre la fraude et à renforcer la sécurité financière (PPL), présentée le 16 septembre, donne le ton : la lutte contre la fraude doit être considérée comme un « levier essentiel de responsabilité, d’équité et de justice sociale ». Partant de ce postulat, le texte vise à conférer à l’Autorité des marchés financiers (AMF) un panel rénové d’outils procéduraux pour lutter contre la criminalité organisée, les réseaux d’initiés et les arnaques.

Une mise à jour de prérogatives existantes

La PPL s’efforce d’abord de moderniser les pouvoirs des enquêteurs et contrôleurs agissant dans un environnement numérique et mondialisé. Pour ce faire, les articles 1 et 2 prévoient, au profit de ces agents, la possibilité d’accéder de manière automatisée à des contenus publiquement accessibles sur les plateformes en ligne afin de les exploiter, à la fois pour assurer leurs missions de surveillance et de veille sur les produits et services financiers illicites, mais également dans le cadre d’enquêtes portant sur des abus de marché. L’article 3 prévoit quant à lui de généraliser l’usage d’une identité d’emprunt par ces mêmes agents, faculté aujourd’hui réservée aux services fournis par les entités régulées.

Des rattrapages procéduraux opportuns

La PPL propose ensuite d’opérer une remise à niveau du cadre procédural dédié à l’AMF par rapport à ceux de ses homologues nationaux. En ce sens, la création d’un dispositif de clémence aux contours en tous points identiques à celui de l’Autorité de la concurrence (ADLC) en matière de cartels [1], permettrait aux auteurs ou complices d’abus de marché ou d’offres au public de titres irréguliers de bénéficier d’une exonération ou d’une réduction de sanction s’ils coopéraient avec l’AMF. Ce dispositif redoutable, proposé à l’article 7 de la PPL, doit permettre de briser l’omerta parfois rencontrée dans les dossiers complexes d’initiés et constituerait un puissant facteur de déstabilisation au sein des réseaux. Surtout, il offrirait aux institutions financières de bonne foi, la possibilité de dénoncer les mauvaises pratiques de certains de leurs collaborateurs et d’assainir ainsi leurs effectifs.

De son côté, l’article 10 de la PPL propose que l’AMF puisse rendre publics des éléments objectifs issus d’une procédure d’enquête, de contrôle ou de sanction, lorsque ces informations sont nécessaires au bon fonctionnement des marchés. Le régulateur ne se retrancherait dès lors plus systématiquement derrière le secret professionnel pour éviter de s’exprimer sur les affaires traitées par ses services. Inspirée, là encore, du droit de la concurrence, cette mesure appellerait toutefois des précisions quant à ses modalités concrètes de mise en œuvre. Au stade du contrôle ou de l’enquête, cette communication se trouverait évidemment restreinte par le respect du principe de présomption d’innocence, à l’image des communications de l’ADLC réalisées, par exemple, à l’occasion d’une opération de visite et saisie.

En outre, des enquêteurs de l’AMF pourraient, à l’instar des officiers de police judiciaire, des fonctionnaires de la DGCCRF ou de l’ADLC [2], être commis rogatoirement dans le cadre de procédures pénales. Cette mesure, proposée à l’article 4 de la PPL, comme celle prévue à l’article 6 dédiée aux échanges d’informations entre les parquets et l’AMF, contribuerait à renforcer la coopération judiciaire et l’efficacité de la répression, grâce à une mutualisation accrue des connaissances et des compétences.

Toujours en s’inspirant des autres régulateurs (ACPR, CNIL, ADLC [3]), l’article 9 de la PPL vise à doter le Collège du pouvoir d’assortir ses injonctions administratives d’une astreinte. Ce mécanisme inciterait les entités visées à se conformer plus promptement à la mesure prescrite.

Toutefois, les auteurs de la PPL n’ont pas borné leurs ambitions aux seules références nationales : leur inspiration semble s’être nourrie au-delà des frontières de l’Hexagone. En effet, son article 12 entend octroyer au secrétaire général de l’AMF le pouvoir d’exiger qu’une entité régulée mandate, à ses frais, un cabinet indépendant pour vérifier la conformité de ses procédures. Inspiré de la « skilled person review » de la Financial Conduct Authority britannique (FCA), ce dispositif permettrait d’éviter l’ouverture systématique de nouveaux contrôles et d’accélérer la mise en conformité en cas de manquements réglementaires constatés. Outre-Manche, les recours à la « s166 » sont très fréquents [4], attestant de la pertinence opérationnelle de cet outil. Sa transposition en droit français devrait être un pari « gagnant-gagnant », permettant, d’une part, d’apaiser les relations entre les professionnels régulés et l’AMF et, d’autre part, de revoir l’allocation des moyens humains en réduisant ceux dédiés aux contrôles, afin de les redéployer vers d’autres pôles.

Des points procéduraux finalement tranchés

La modification des dispositions relatives au manquement d’entrave était attendue depuis la déclaration d’inconstitutionnalité du 28 janvier 2022, posant l’impossibilité de cumuler cette qualification avec celle de délit d’obstruction [5]. La PPL propose à son article 5 que le dilemme entre voie pénale et voie administrative soit cantonné aux affaires d’abus de marché, le choix devant alors être réglé par la procédure d’aiguillage.

Par ailleurs, si les Sages avaient confirmé que le recours incident à l’encontre d’une décision de la Commission peut demeurer l’apanage du président de l’AMF [6], l’article 16 de la PPL entend remédier à cette asymétrie : la personne sanctionnée pourrait, à son tour, engager un recours incident lorsqu’un recours principal aura été formé par le président de l’AMF. Cette évolution rétablirait dans une certaine mesure l’équilibre entre les parties à la procédure.

Un remodelage (trop) discret de la procédure de sanction

La procédure de sanction bénéficie de son côté de nouveautés, qui restent cependant modestes. La PPL introduit, à son article 8, la mise en place d’une procédure de transaction simplifiée applicable aux manquements déclaratifs de faible gravité. En cas d’adoption du texte, ses modalités d’application, aujourd’hui imprécises, devront être définies par décret en Conseil d’Etat.

En matière de sanctions, l’article 14 [7] propose que la Commission des sanctions puisse prononcer, à l’encontre des auteurs d’abus de marché (hors professionnels régulés), une interdiction temporaire de détenir tout mandat social au sein d’une société cotée. Elle pourrait également interdire à la personne concernée de négocier pour compte propre. Chacune de ces mesures serait limitée à une durée maximale de dix ans. Le texte, en l’état, écarte donc l’option d’une interdiction définitive. Ce nouvel outil permettrait à la Commission de s’affranchir des limites posées par les faibles capacités financières des mis en cause dans certaines affaires d’abus de marché, et de prononcer une sanction disciplinaire proportionnée à la gravité des manquements établis.

Dans un même esprit d’équilibre, l’adéquation entre le niveau de la sanction financière prononcée et les capacités financières du mis en cause devrait être affinée par la proposition de l’article 13, visant à permettre au rapporteur d’obtenir des informations sur le patrimoine des personnes poursuivies auprès de la Direction générale des finances publiques (DGFiP), certains mis en cause ne communiquant à l’heure actuelle que peu, voire pas, d’informations sur leurs revenus et patrimoine financiers.

Bien que ces propositions soient prometteuses, l’absence de dispositions permettant à la Commission des sanctions d’opter pour des mesures de remédiation est regrettable. Alors que l’organe de jugement procède déjà à l’identification et à l’évaluation des préjudices susceptibles d’avoir été causés à des tiers par un manquement réglementaire [8], la PPL n’envisage pas non plus de mécanisme de réparation du préjudice subi par d’éventuelles victimes collatérales (investisseurs, clients…). Le préjudice causé à des tiers dans la procédure de sanction semble ainsi voué à demeurer une simple circonstance de nature à influer sur la sévérité de la sanction. Ces deux facultés sont pourtant déjà mises en œuvre par le Collège dans la procédure de composition administrative [9].

Dès lors, cette PPL doit être envisagée comme le point de départ d’un bouleversement qui pourrait être plus profond et ouvrir la voie, par exemple, à la justice négociée, sous le contrôle du juge, pour mieux s’adapter aux enjeux de la réglementation financière.

[1] Article L. 464-2, IV du Code de commerce.

[2] Article 151 du Code de procédure pénale, article L. 511-4 du Code de la consommation et article L. 450-1 du Code de commerce.

[3] Article L. 612-25 du CMF, article 20 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, article L. 464-2 du Code de commerce.

[4] En 2024/25, 47 cas ; en 2023/24, 83 cas ; 2022/23, 47 cas, selon les rapports de la FCA accessibles à l’adresse suivante www.fca.org.uk/about/how-we-regulate/supervision/skilled-persons-reviews.

[5] CC, décision n° 2021-965 QPC du 28 janvier 2022.

[6] CC, décision n° 2021-979 QPC du 11 mars 2022.

[7] L’article 14 de la PPL se fonde probablement sur l’article L. 621-15 III c) du Code monétaire et financier dans sa version en vigueur du 11 mars 2023 au 30 décembre 2024 prévoyant que : « c) Pour les personnes autres que l’une des personnes mentionnées au II de l’article L. 621-9, auteurs des faits mentionnés aux c à h du II du présent article, une sanction pécuniaire dont le montant ne peut être supérieur à 100 millions d’euros ou au décuple du montant de l’avantage retiré du manquement si celui-ci peut être déterminé ; les sommes sont versées au Trésor public ». Ces dispositions sont reprises en substance depuis le 30 décembre 2024 au e) de l’article, l’alinéa c) étant désormais réservé aux prestataires sur actifs numériques et sur cryptoactifs.

[8] Not. AMF CDS, 25 juillet 2017, SAN-2017-07.

[9] Voir AMF, 19 juillet 2019, TRA-2019-07 et AMF, 2 juin 2023, TRA-2023-06.