La France, pays hôte de la COP 21, se présente comme l’un des Etats les plus volontaires en matière de lutte contre le réchauffement climatique. En témoigne le détournement par le Président Macron du slogan de campagne de son homologue américain en riposte à la décision de retrait des Etats-Unis de l’Accord de Paris : «Make our planet great again.» Paradoxalement, la France est l’un des Etats les plus visés par des plaintes pour inaction climatique. Les associations et les citoyens n’hésitent plus à saisir les tribunaux pour contraindre l’Etat à respecter ses obligations environnementales. L’utilisation du droit comme moyen de coercition fait désormais partie intégrante de la panoplie de l’action militante.
Par Vincent Brenot, associé, August Debouzy
C’est dans ce contexte de multiplication des contentieux climatiques qu’est intervenue la condamnation de la France par le Conseil d’Etat, le 12 juillet 2017, pour méconnaissance de la directive 2008/50/CE du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe. Le Conseil, constatant un dépassement des valeurs limites en dioxyde de carbone fixées par l’article 13 et l’annexe XI de la directive, avait jugé que les plans relatifs à la qualité de l’air imposés par la directive en cas de dépassement des seuils étaient manifestement insuffisants et avait donc sommé le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour que soient élaborés des plans permettant de réduire la concentration en dioxyde d’azote.
Deux ans plus tard, le 24 octobre 2019, c’est au tour de la Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) de condamner la France pour non-respect de la directive de 2008. Les feuilles de route communiquées en 2018 à la Commission européenne, faisant suite à l’arrêt du Conseil d’Etat de 2017 et comprenant un panel de mesures visant à réduire les émissions en dioxyde de carbone, n’ont pas convaincu la Cour. Cette dernière a jugé que le dépassement «systématique et persistant» des valeurs limites annuelles en dioxyde de carbone depuis 2010 dans douze agglomérations (dont Paris, Lyon et Marseille) démontre par lui-même que la France n’a pas «mis à exécution des mesures appropriées et efficaces pour que la période de dépassement des valeurs limites pour le NO2 [dioxyde d’azote] soit la plus ‘courte possible’». La France est donc, une nouvelle fois, invitée à revoir sa copie afin de mettre en œuvre des plans relatifs à la qualité de l’air efficaces à court terme.
Se conformer rapidement aux seuils européens
La difficulté, pour le gouvernement, réside désormais dans la nécessité de trouver des mesures qui permettent de se conformer rapidement aux seuils européens. Or, si la réalisation de nouvelles lignes, la transition écologique des véhicules, l’aménagement d’axes cyclables ou encore la création d’espace de coworking pour favoriser le travail à distance sont des mesures généralement bien accueillies par l’opinion publique, elles ne produiront vraisemblablement pas d’effets tangibles avant plusieurs années.
A l’inverse, l’abaissement des limitations de vitesse, la généralisation de l’interdiction de circuler pour les véhicules les plus polluants, la fermeture de certains quartiers à la circulation, voire la mise en place d’une fiscalité environnementale plus contraignante pourraient être des mesures efficaces à court terme. Ces mesures présentent toutefois l’inconvénient majeur d’être particulièrement impopulaires. L’instauration de l’écotaxe, retirée depuis, et l’augmentation de la taxe sur les carburants, finalement abandonnée, ont été les détonateurs des mouvements des bonnets rouges puis des gilets jaunes, avec les conséquences que l’on connaît.
La France a d’ailleurs mis en avant cet argument, sans succès, pour tenter de convaincre la Cour de la pertinence des mesures adoptées, en faisant valoir l’impossibilité pour elle d’adopter des «réglementations plus contraignantes, telles que celles visant à augmenter la fiscalité sur les carburants» en raison «de la sensibilité de l’opinion publique» et du risque de troubles à l’ordre public.
La menace d’une sanction financière
Le France devra faire preuve d’ingéniosité et de volontarisme pour trouver des mesures permettant de garantir le respect rapide de ses obligations environnementales, sous peine d’être condamnée financièrement.
La condamnation de la France par la CJUE le 24 octobre dernier ne fait que clore une étape de la procédure en manquement, engagée par la commission européenne en 2014. Cette procédure a pour objectif d’inciter un Etat membre à respecter les textes européens.
Conformément à l’article 260 du TFUE, lorsqu’un Etat membre est reconnu responsable d’un manquement, il est tenu de prendre les mesures qui s’imposent pour pallier le manquement en question. Ainsi, la France, sous le contrôle attentif de la Commission, dispose en quelque sorte d’une «seconde chance» pour se conformer au droit européen et ainsi rentrer dans le droit chemin.
Concrètement, en dehors de la stigmatisation politique dont elle fait l’objet en étant publiquement désignée comme mauvais élève, la France ne se voit infliger, à ce stade, aucune sanction par la Cour de Justice. Cette dernière lui demandant simplement de prendre, dans les meilleurs délais, les mesures qui s’imposent pour respecter les valeurs limites de dioxyde d’azote.
Si la France ne s’exécutait toujours pas, s’ouvrirait alors la seconde étape de la procédure, dite de «manquement sur manquement». Dans cette hypothèse, la Commission européenne pourrait à nouveau saisir la Cour de Justice en lui demandant cette fois-ci non plus de simplement constater un manquement mais de condamner la France financièrement, sous la forme d’une amende forfaitaire et/ou d’une astreinte par jour de manquement.
La décision ultime appartient donc à la CJUE qui peut soit décider de sanctionner l’Etat financièrement, soit reconnaître qu’il a remédié à son manquement. Le montant de la somme forfaitaire ou de l’astreinte est librement fixé par la Cour, qui n’est pas tenue par le montant proposé par la Commission.
La détermination de la sanction doit être guidée par l’objectif même de la procédure, à savoir assurer l’application effective du droit de l’Union. La Commission se fonde sur trois critères avant de proposer une sanction, qui sont la gravité de l’infraction, la durée de celle-ci et la nécessité d’assurer l’effet dissuasif de la sanction elle-même pour éviter les récidives.
Quelle base de calcul pour cette éventuelle sanction ?
La Commission a élaboré des méthodes de calcul, permettant de déterminer le montant de la somme forfaitaire ou de l’astreinte en fonction du manquement.
Eu égard au caractère économique de la sanction, son effet dissuasif est logiquement fonction de son montant. C’est pour cette raison que la Commission a inséré dans ses méthodes de calcul un coefficient «n», qui diffère selon les pays. Le facteur «n» est déterminé en fonction du poids économique du pays ainsi que de son poids institutionnel. Dans sa communication du 25 février 2019, la Commission indique que le calcul du facteur «n» est établi «sur la base de deux éléments : le PIB et le nombre de sièges attribué à chaque Etat membre pour les représentants au Parlement européen».
Il est difficile de présager du mécanisme que la Commission et la Cour retiendraient si la France devait persister dans son manquement. S’agirait-il d’une astreinte ou d’une amende forfaitaire, voire des deux ? De même, il est malaisé de prédire le montant de la sanction éventuelle puisque, précisément, celui-ci dépend notamment de la durée de l’infraction.
Toutefois, l’application de la méthode de calcul de la Commission avec le coefficient «n» de la France permet de savoir que le montant minimal d’une amende forfaitaire serait de 8,731 millions d’euros. Les astreintes étant des sommes dues en fonction de la durée de retard, les montants pourraient quant à eux rapidement devenir conséquents.
A titre d’exemple, la France, condamnée une première fois en 1991 pour manquement à son obligation de contrôle des activités de pêche, ne s’était toujours pas conformée à cet arrêt en 2005. La Cour de Justice, dans le cadre d’une action en manquement sur manquement, a prononcé à son encontre une astreinte sévère de 57,76 millions d’euros par période de six mois à compter du prononcé de ce second arrêt. Dans les faits, la France a mis un peu plus de six mois pour se conformer à ses obligations et a donc été contrainte de payer quelque 57,76 millions d’euros. Cette méthode s’est révélée efficace ; l’astreinte a permis de mettre un terme à une inertie qui perdurait depuis de nombreuses années.
La France n’en est toutefois pas encore à cette étape de la procédure s’agissant de la qualité de l’air et bien que la Commission soit maîtresse du calendrier, s’agissant d’une éventuelle saisine de la Cour de Justice pour un recours en manquement sur manquement, elle bénéficiera vraisemblablement de quelques années supplémentaires pour abaisser les concentrations en dioxyde d’azote en dessous des seuils autorisés par l’Union européenne. Le gouvernement, par la voix du ministère chargé de la Transition écologique et solidaire, s’est dit «déterminé à améliorer rapidement et durablement la qualité de l’air» en rappelant que «que sur la période 2000-2018, les émissions d’oxydes d’azote ont baissé de 54 % dans notre pays et que le nombre d’agglomérations concernées par les dépassements de la valeur limite pour le NO2 a été divisé par deux». La Commission ne manquera pas de s’assurer qu’il ne s’agit pas de paroles en l’air.
