Par une décision du 23 mars 2023, le Conseil d’Etat a mis un terme au débat sur le statut juridique des « dark stores », dans le cadre du litige opposant la Ville de Paris, d’une part, et les sociétés Frichti et Gorillas, d’autre part. Les locaux utilisés comme « dark stores » doivent être considérés comme des entrepôts et par conséquent être remis dans leur état d’origine en application des règles d’urbanisme applicables.
Avec sa décision en date du 23 mars 2023 (n° 468360), le Conseil d’Etat clôt le débat sur le statut juridique des « dark stores », dans le cadre du litige opposant la Ville de Paris aux sociétés Frichti et Gorillas. Les « dark stores » sont des sites de stockage de produits de consommation courante, implantés en centre-ville au plus près des clients afin de permettre une livraison rapide après commande sur Internet. Gorillas et Frichti exploitent toutes deux une dizaine de locaux de ce type dans Paris intramuros. Avant de les utiliser comme sites de stockage, les deux sociétés les utilisaient comme locaux commerciaux. Elles ont ensuite changé leur destination sans demander l’autorisation à la Ville de Paris. Cette dernière estimait que plusieurs locaux exploités par Gorillas et Frichti, utilisés comme « dark stores », étaient devenus des entrepôts. Or le plan local d’urbanisme (PLU) de Paris interdit la transformation en entrepôts de locaux existants en rez-de-chaussée sur rue. En juin 2022, la Ville de Paris a donc mis en demeure les deux sociétés de remettre les locaux qu’elles occupent dans leur état d’origine dans un délai de trois mois et sous astreinte, sur le fondement de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme.
Frichti et Gorillas ont demandé au juge des référés du tribunal administratif de Paris la suspension de ces mises en demeure. Par une ordonnance du 5 octobre 2022, le juge des référés a pour l’essentiel fait droit aux demandes des sociétés et suspendu l’exécution de ces décisions de la Ville de Paris1. C’est cette ordonnance qui a été attaquée par celle-ci devant le Conseil d’Etat.
Une portée large reconnue au nouveau pouvoir de police du maire en matière d’urbanisme
Les décisions litigieuses de la Ville de Paris ont été prises sur le fondement de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, issu de la loi du 27 décembre 20192. Le texte permet à l’autorité compétente, indépendamment des poursuites pénales qui pourraient être engagées, de prononcer une mise en demeure dans différentes hypothèses où les dispositions du code de l’urbanisme ou les prescriptions d’une décision administrative ont été méconnues. Le dispositif confère au maire un pouvoir important, car il lui donne la possibilité d’imposer sa volonté aux opérateurs économiques sans avoir recours à l’autorisation préalable d’un juge. De surcroît, si l’article L. 481-1 permet au contrevenant de présenter ses observations, le dispositif ne présente pas les mêmes garanties que le procès pénal en matière de contradictoire.
Les sociétés Frichti et Gorillas faisaient valoir que l’article L. 481-1 ne s’applique qu’aux « travaux » stricto sensu. Le juge des référés avait estimé le moyen sérieux. Le Conseil d’Etat juge au contraire que ces dispositions s’appliquent à l’ensemble des opérations soumises à autorisation d’urbanisme ou dispensées, à titre dérogatoire, d’une telle formalité et qui auraient été entreprises ou exécutées irrégulièrement. Par cette décision, il donne ainsi un large champ d’application à la nouvelle procédure de remise en état administrative.
Cette procédure s’applique aux changements de destination qui, en vertu de l’article R. 421-17 du code de l’urbanisme, sont soumis à déclaration préalable lorsqu’ils ne sont pas soumis à permis de construire. Le Conseil d’Etat juge ainsi que la Ville de Paris peut légalement demander aux sociétés Frichti et Gorillas le retour de leurs locaux aux activités initiales de commerce traditionnel, dès lors qu’il y a eu un changement de destination non autorisé et réalisation de « travaux » au sens de l’article L. 481-1.
Les « dark stores » de Frichti et Gorillas qualifiés d’entrepôts
Le Conseil d’Etat juge que les « dark stores » constituent des entrepôts au sens de la réglementation en vigueur. Ces locaux stockent des marchandises pour livrer rapidement des clients et ne sont plus destinés à la vente directe. Ainsi, cette nouvelle activité correspond bien à la catégorie « entrepôts », tant au regard du code de l’urbanisme que de celui du PLU de Paris.
Contrairement au juge des référés, le Conseil d’Etat estime que les « dark stores » ne relèvent pas d’une logique de logistique urbaine qui, en application des dispositions du PLU de Paris, pourrait les faire entrer dans la catégorie des « constructions et installations nécessaires aux services publics ou d’intérêt collectif » (CINASPIC).
Lorsque les sociétés Frichti et Gorillas ont transformé leurs locaux utilisés pour le commerce traditionnel en « dark stores », elles auraient dû déclarer le changement de destination à la Ville de Paris. Cette dernière pouvait alors s’opposer à ce changement de destination, dans la mesure où le PLU de Paris interdit la transformation en entrepôt de locaux existants en rez-de-chaussée sur rue. En l’absence d’instruction administrative de la Ville de Paris, Frichti et Gorillas ont transformé leurs locaux sans que l’administration ne puisse contrôler ce changement de destination.
La publication de textes réglementaires le lendemain de la décision du Conseil d’Etat
Sans doute conforté par la décision du Conseil d’Etat, le Gouvernement a pris la décision de publier, après plusieurs mois de discussions, les textes réglementaires permettant de réguler le développement des « dark stores » dans les grandes villes au moyen des PLU. Un décret relatif aux destinations et sous-destinations des constructions pouvant être réglementées par les PLU ou les documents en tenant lieu est paru au Journal officiel du 24 mars 20233. Ce texte permet de réguler les plateformes de livraison rapide, « dark stores » et « dark kitchen », en apportant une clarification de leur classification comme « entrepôt » au sens du code de l’urbanisme4.
Le Gouvernement publie également un arrêté, modifiant le texte antérieur datant de 2016, qui précise la définition des différentes sous-destinations5. La sous-destination « entrepôt » recouvre ainsi « les constructions destinées à la logistique, au stockage ou à l’entreposage des biens sans surface de vente, les points permanents de livraison ou de livraison et de retrait ».
1. TA Paris, ord., 5 octobre 2022, n° 2219416.
2. Loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique.
3. Décret n° 2023-195 du 22 mars 2023 portant diverses mesures relatives aux destinations et sous-destinations des constructions pouvant être réglementées par les plans locaux d’urbanisme ou les documents en tenant lieu.
4. Les articles R. 151-27 et R. 151-28 du code de l’urbanisme dressent la liste des cinq destinations et sous-destinations de constructions qui peuvent être réglementées par un plan local d’urbanisme.
5. Arrêté du 22 mars 2023 modifiant la définition des sous-destinations des constructions pouvant être réglementées dans les plans locaux d’urbanisme ou les documents en tenant lieu.
