L’arrêt rendu par la Cour de cassation le 15 février 2023, approuvant le rejet par le premier président de la cour d’appel de Paris d’une demande de sursis à exécution d’une décision de la Commission des sanctions de l’Autorité des marchés financiers (AMF), met en exergue l’inadaptation du texte de l’article L. 621-30, alinéa 1, du Code monétaire et financier (CMF) aux enjeux qui s’attachent au prononcé d’une décision de sanction. Pour mémoire, celui-ci prévoit que les recours contre les décisions individuelles de l’AMF n’ont pas d’effet suspensif et que « la juridiction saisie peut ordonner qu’il soit sursis à l’exécution de la décision contestée si celle-ci est susceptible d’entraîner des conséquences manifestement excessives […] ».

Une jurisprudence traditionnellement très rigoureuse pour les personnes sanctionnées

Comme nous avons déjà eu l’occasion de le souligner, pareil dispositif, tel qu’interprété par les tribunaux, prend insuffisamment en compte les intérêts des personnes mises en cause¹. L’affaire ayant donné lieu à l’arrêt de la Cour de cassation du 15 février 2023 en est l’illustration. Le 28 avril 2021, la Commission des sanctions de l’AMF prononçait plusieurs sanctions pécuniaires à l’encontre de personnes physiques et morales au titre de manquements d’initiés. Celles-ci allaient de cent mille à dix millions d’euros. Le 29 avril 2021, la décision était publiée sur le site internet de l’AMF. Deux mois plus tard, le 29 juin 2021, l’une des personnes morales sanctionnées, ainsi que ses dirigeants sanctionnés à titre personnel, déposaient un recours en annulation devant la cour d’appel de Paris et sollicitaient dans le même temps du premier président un sursis à exécution de la décision.

A l’appui de leur demande de sursis, les requérants invoquaient, outre des conséquences financières manifestement excessives, le fait que la Cour de cassation eût, le 14 octobre 2020, reconnu l’illégalité de la saisie documentaire sur laquelle reposait la notification de griefs, l’impossibilité pour certains requérants d’assister à l’audience devant la Commission des sanctions en raison des restrictions liées à la crise sanitaire et la méconnaissance des dispositions du règlement général de l’AMF relatives au manquement d’initié.

Par une ordonnance présidentielle du 3 novembre 2021, le sursis était accordé aux personnes physiques, au regard de leur situation financière dûment justifiée par des pièces de nature fiscale ou comptable. On précisera, à cet égard, que l’AMF transmet désormais immédiatement la décision de sanction à l’agent judiciaire du Trésor, la mise en recouvrement intervenant rapidement, en ce compris pour les personnes physiques. Le sursis était en revanche refusé à la personne morale au motif que la « demande de sursis à exécution devait être examinée et appréciée au regard des répercussions financières sur la situation des requérants » et que les « arguments développés par les requérants concernant la violation de règles de procédure […], quelle que soit leur pertinence, relèvent du débat au fond ».

A l’appui de son pourvoi contre cette ordonnance, la société faisait valoir qu’il appartenait au premier président de « rechercher, lorsqu’une irrégularité de procédure grave et manifeste est invoquée à l’égard d’une décision prononçant une lourde sanction pécuniaire, si cette décision n’est pas sérieusement menacée d’annulation, de sorte que son exécution dans ces conditions serait de nature à engendrer des conséquences manifestement excessives ». Par son arrêt du 15 février 2023, la Cour de cassation rejette le pourvoi au visa de l’article L. 621-30 du CMF au motif que : « Le caractère manifestement excessif des conséquences de l’exécution provisoire d’une telle décision doit être apprécié par rapport à la situation de la personne sanctionnée, sans qu’il y ait lieu d’analyser les chances de succès du recours en annulation ou réformation de cette décision. »

Un système inadapté, insuffisamment protecteur des droits des personnes sanctionnées

Pour classique qu’elle soit², la solution posée par la haute juridiction ne laisse pas d’interroger. Il paraît difficile d’admettre qu’une atteinte aux droits fondamentaux du mis en cause ne puisse être prise en compte au nombre des considérations de nature à justifier l’octroi d’un sursis à exécution.

Faut-il rappeler qu’une décision de sanction émanant d’une autorité administrative comme l’AMF relève de la « matière pénale », au sens de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme, et qu’en matière pénale l’appel (article 506 du CPP) comme le pourvoi (article 569 du CPP) suspendent, de droit, l’exécution de la décision. Comment dès lors justifier, sous ce premier rapport, que, s’agissant d’une décision de sanction de l’AMF, l’octroi du sursis demeure aussi rigoureux ?

Il est également bien connu, par ailleurs, que dans l’hypothèse où la personne sanctionnée est un professionnel relevant du pouvoir disciplinaire de l’AMF, le recours contre la décision de sanction de cette dernière ressortit à la compétence du Conseil d'Etat. Dans ce cas, la demande de sursis à exécution est examinée par la haute juridiction administrative en application de l’article L. 521-1 du Code de justice administrative, qui ne subordonne l’octroi du sursis qu’à l’existence d’une « urgence » (souvent présumée) et à un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un « doute sérieux quant à la légalité de la décision ». La divergence des solutions retenues devant le juge judiciaire et le juge administratif crée ainsi un « deux poids, deux mesures » qui n’est pas satisfaisant : pourquoi les droits d’un non-professionnel devraient-ils être moins protégés que ceux d’un professionnel ?

Un coup d’arrêt à l’assouplissement de sa jurisprudence par la cour d’appel de Paris

Ainsi que le ministère public le mettait en exergue dans ses écritures dans l’instance ayant donné lieu à l’ordonnance présidentielle du 3 novembre 2021, la cour d’appel de Paris avait commencé à infléchir sa jurisprudence et le ministère public émettait le vœu que cette dernière continuât dans cette voie. Ainsi le ministère public faisait-il valoir que : « Si c’est à bon droit que l’AMF affirme que les conditions d’octroi du sursis à exécution devant le Conseil d’Etat diffèrent de celles devant la cour d’appel de Paris, cette dernière a déjà pu juger que lorsqu’une violation des règles de procédure est invoquée, [le magistrat délégué] doit s’assurer qu’en l’état des éléments dont il dispose, la décision n’est pas sérieusement menacée d’annulation de ce chef de sorte que son exécution dans ces conditions serait de nature à engendrer les conséquences manifestement excessives prévues par l’article L. 621-30. »

En 2011, en effet, la cour d’appel de Paris avait retenu que la notion de conséquences manifestement excessives ne se limitait pas aux seules répercussions financières mais pouvait englober la violation des droits de la défense³. C’est cette même solution que la cour d’appel de Paris a, de nouveau, retenue dans trois décisions prononcées le 14 avril 2021⁴. Il est dommage que la Cour de cassation n’ait pas entériné cette évolution empreinte de pragmatisme et plus respectueuse des droits du justiciable.

La nécessité d’une réforme

En définitive, une refonte de l’article L. 620-30 du CMF serait la bienvenue. En l’état, le texte vise toutes les « décisions individuelles » de l’AMF quelles qu’elles soient, qu’elles relèvent de sanctions ou non. Ce n’est pas adapté parce que les enjeux ont peu à voir entre eux selon qu’il s’agisse d’exécuter une simple sanction ou bien de mettre en œuvre, dans des délais nécessairement plus contraints, une opération de marché à la suite de l’octroi d’un visa. Il serait souhaitable que le texte prévoie un régime spécifique aux décisions de sanction.

1. Louis-Marie Pillebout, « Observations sur le sursis à exécution des décisions de la commission des sanctions de l’AMF », Bulletin Joly Bourse, sept. 2015, p. 365.

2. ibid.

3. Paris, 9 juin 2011, n° 2011/05167.

4. Paris, 14 avril 2021, n^os 20/18861, 20/18862, 20/18863.