La crise Covid puis la crise énergétique ont-elles impacté la politique européenne de concurrence ?

Bien sûr ! La politique de concurrence est l’une des politiques publiques dans la boîte à outils d’un Etat souverain ou d’un ensemble d’Etats dans le cas de l’UE et doit s’adapter dans la limite de notre mandat de base. Ce dernier consiste à permettre une équité concurrentielle qui, in fine, bénéficie aux consommateurs et à toute l’économie en boostant l’innovation et en abaissant les coûts afin de contribuer aux objectifs plus généraux visant une économie décarbonée en 2050 et une révolution digitale réussie. Il faut également bâtir une économie plus résiliente, toujours ouverte et interconnectée, mais moins dépendante pour des produits clé et par rapport à des zones particulièrement sensibles sur un plan géostratégique, comme Taïwan pour les microprocesseurs. La résilience peut impliquer, par exemple, de relocaliser en Europe une partie des productions essentielles qui irriguent l’économie et qui sont, peu ou pas, sur notre territoire, comme les microprocesseurs. Mais il ne serait ni possible ni souhaitable de relocaliser tout ce que l’on consomme, d’autant que nous sommes le premier exportateur mondial en matière de services et de biens. Ce ne serait donc pas une idée de génie de prôner un monde dans lequel les différentes régions seraient des îles étanches qui n’exportent pas les unes vers les autres. Nous aurions plus à y perdre qu’à y gagner. Surtout, il faut diversifier une grande partie de l’approvisionnement, sécuriser nos sources et nos chaînes de valeur. Il faut aussi penser notre politique industrielle, y compris dans sa dimension externe dans un contexte de déglobalisation. 

Avez-vous des exemples concrets ?

Pour faire face à la crise Covid, nous avons autorisé davantage d’aides d’Etat. La théorie économique nous dit qu’il faut faire des économies quand tout va bien et que la croissance est là – ce à quoi nous ne sommes pas très bons en France – et dépenser plus quand ça va mal. Cela s’appelle avoir une politique contracyclique. Nous avons raté ce type de gestion lors de la crise financière de 2008. Sous l’influence des pays du Nord, nous avons eu au contraire une politique procyclique qui en a aggravé les effets, transformant une crise financière, à laquelle nous n’étions pour rien et qui venait des Etats-Unis, en une crise de la zone euro. Nous en avons tiré des enseignements ce qui a permis que l’Union européenne (UE) s’endette pour la première fois à hauteur de plus de 700 milliards d’euros afin de financer un plan de relance à la suite de la crise de la Covid, bénéficiant principalement aux Etats membres à fort besoin mais faibles marges de manœuvre budgétaires. A cela s’ajoutent les aides d’Etat, autorisées au nom d’un principe selon lequel l’argent public doit permettre de faire naître ou de maintenir des activités qui ne seraient pas nées ou ne se seraient pas maintenues par la seule force du marché. Nous avons adopté trois fois plus de décisions en matière d’aides d’Etat en 2020 et 2021 que nous ne le faisions avant, acceptant, par exemple, que les Etats membres compensent une partie du surcoût énergétique des entreprises. Cela s’appelle des aides opérationnelles, normalement interdites dans l’UE. 

Concernant l’antitrust et le droit des ententes, j’ai signé des lettres de confort, ce qui n’avait pas été fait depuis 20 ans. La première pour l’industrie pharmaceutique : en avril 2020, nous n’avions pas encore de vaccin, les hôpitaux se remplissaient et beaucoup de personnes étaient mises en coma artificiel nécessitant des médicaments spécifiques dont nous avons été « à un cheveu » de manquer. Le seul moyen de récupérer une marge de manœuvre et d’augmenter de 20 % la production était de spécialiser les usines par produit, par client et par zone géographique. C’est ce que l’on fait normalement dans un cartel afin d’augmenter les prix, et qui est interdit. Afin que les entreprises pharmaceutiques ne dérivent pas et que les échanges d’informations ne permettent pas de continuer à se coordonner une fois la crise passée, la Commission avait toutefois décidé d’organiser le cartel elle-même et notamment l’échange de données pour éviter des répercussions à long terme sur la structure de concurrence. Finalement, le mécanisme prévu n’a pas été utilisé car la situation n’a pas continué à se détériorer et la production a été suffisante. J’ai signé également une deuxième lettre de confort autorisant pour une durée limitée de trois mois les constructeurs automobiles à se mettre d’accord sur une montée en puissance progressive de la production afin d’éviter un afflux de véhicules sur le marché après trois mois de sous-régime au début de la crise Covid. Dernier exemple, cette fois a contrario : nous avons fortement sanctionné les producteurs d’automobiles allemands à l’été 2021 parce qu’ils se coordonnaient pour retarder l’innovation vers des moteurs propres.

Le 9 février dernier, le Conseil européen plaidait pour un assouplissement du régime des aides d’Etat. La boîte de Pandore est-elle ouverte ?

Début mars, nous avons effectivement adopté un nouveau régime et simplifié considérablement, mais avec une limite : l’effectivité du contrôle. Nous sommes les seuls au monde à avoir un contrôle des aides d’Etat car nous sommes un marché unique, donc bien plus qu’une zone de libre-échange, mais nous sommes 27 Etats souverains, donc bien moins qu’une confédération. Cela ne peut pas fonctionner si les pays riches subventionnent leur industrie massivement au détriment de celle des moins riches. La concurrence ne se ferait plus alors sur les mérites de l’entreprise mais sur la profondeur des poches des Etats membres. Les Français peuvent parfois déplorer le contrôle de leurs aides, mais ce sont les premiers à se plaindre de celles octroyées par d’autres. Le nouveau régime propose toutefois une simplification assez massive et une flexibilisation des aides d’Etat afin d’aller vite en période de crise. Mais il est temporaire avec un terme fixé au 31 décembre 2025. Beaucoup de choses ont été faites, notamment concernant les conditions de mise en place de champs d’éoliennes ou de fermes solaires. Nous avons également assoupli les règles pour les appels d’offres tout en continuant à recommander aux Etats membres d’en faire car ils ont permis de diminuer massivement les coûts de déploiement boostant ainsi la demande. Cela va de pair avec la simplification des procédures d’autorisations administratives et des permis en la matière. In fine, le sur-subventionnement consiste toujours à protéger l’activité d’hier au moment où elle commence à être dépassée parce qu’on refuse le coût d’ajustement, mais invariablement la situation s’avère ensuite plus mauvaise. Si nous voulons une économie décarbonée, il faudra s’habituer à voir au loin des éoliennes. Sinon, comme le pointe le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), nos enfants auront une vie très compliquée. C’est aussi une des raisons, en dehors de la crise, pour laquelle nous simplifions les règles, afin d’aller vite. Mais aujourd’hui, si j’avais 20 millions, ce que je n’ai pas, je construirais des champs d’éoliennes sans demander un euro de subventions, car la rentabilité est assurée compte tenu de l’évolution prévue des prix et de la demande d’électricité. En réalité, aujourd’hui, il faudrait plutôt consacrer nos ressources publiques à aider les entreprises industrielles à supporter les investissements considérables que constitue leur décarbonation, qu’à subventionner des déploiements de renouvelables. C’est d’ailleurs vers cela qu’on se réoriente. 

Le nouveau règlement européen relatif aux subventions étrangères entrera lui en vigueur le 12 juillet. Comment peut-il contribuer à une concurrence plus loyale ?

Nous contrôlons les subventions des Etats membres aux entreprises actives sur le marché unique car sinon, entre celles dopées aux stéroïdes des subventions publiques et celles se battant juste « avec leurs petits muscles », il n’y aurait pas d’équité concurrentielle. Accessoirement, c’est aussi mauvais pour les finances publiques. Etrangement, nous n’avions pas le même pouvoir de contrôle lorsqu’il s’agissait d’une entreprise implantée dans l’UE subventionnée par un Etat non européen. C’est cela que le règlement change. Sa mise en œuvre sera l’une de nos deux priorités avec celle du Digital Markets Act, texte très important pour le contrôle de l’économie de plateforme dans le secteur digital.

Concernant les concentrations, que répondez-vous aux critiques estimant que les récents contrôles de la Commission, comme sur le dossier Alstom-Siemens, empêcheraient l’émergence de champions européens ?

La théorie des champions revient à dire qu’il est bien d’être isolé de la concurrence sur son marché domestique, car cela permet d’être très compétitif ailleurs. Je pense que ce n’est pas vrai. Personne n’a jamais gagné le 100 mètres aux jeux olympiques en évitant de faire une course contre ses concurrents durant les quatre ans précédents. Dans la vie économique, c’est pareil. Nous avons besoin d’athlètes. Dans combien de dossiers de concentration examinés sommes-nous intervenus ? Très peu. Sur 100 cas qui nous sont notifiés, nous intervenons dans environ quatre. Dans combien de cas interdisons-nous l’opération ? Beaucoup moins que 1 % , essentiellement lorsque l’opération aurait conduit à « traire » le consommateur européen au nom de l’augmentation d’une compétitivité extérieure. La plupart du temps, la tension entre exploitation des clients domestiques et augmentation de la compétitivité extérieure se règle en désinvestissant une partie de l’activité problématique. Dans le cas Siemens-Alstom, il s’agissait de deux des plus grandes entreprises sur les marchés mondiaux. Il était donc compliqué de comprendre pourquoi il faudrait que celles-ci fusionnent pour avoir une taille critique mondiale. La situation était similaire dans un autre dossier que nous n’avons pas interdit, les entreprises ayant abandonné l’opération avant : la fusion de l’Italien Fincantieri avec le Français Chantiers de l’Atlantique. Avec une troisième entreprise, elle aussi européenne (allemande), ces derniers dominaient le marché mondial des paquebots de luxe. Il va falloir m’expliquer pourquoi cette fusion était alors nécessaire pour bâtir des champions européens qui auraient bénéficié d’une position dominante. Même situation dans les trains où Siemens et Alstom voulaient fusionner et donc avoir une position dominante en Europe, afin, disaient-ils, d’améliorer leur compétitivité ailleurs dans le monde et notamment en Amérique latine, face aux Chinois. Cela fait désormais près de cinq ans que le rapprochement a été interdit, avez-vous vu un seul train chinois en Amérique latine ? Ou en Europe ? Je vous donne rendez-vous dans cinq ans et il n’y en aura toujours aucun. Notre travail est de défendre les clients, les compagnies ferroviaires et leurs clients, les consommateurs européens. Interdire l’opération en était le meilleur moyen. Est-ce à dire qu’une interdiction était inévitable ? Non. A l’époque, les entreprises n’avaient simplement pas souhaité offrir les concessions minimales nécessaires, à savoir vendre une des deux plateformes TGV, par exemple aux Espagnols de Talgo et céder une de leurs deux technologies de signalisation. Je n’étais pas directeur général à l’époque, mais j’ai trouvé qu’il s’agissait d’une excellente décision. Dans un cas similaire, un an après, nous avons donné notre feu vert au rachat par Alstom du Canadien Bombardier, troisième acteur du marché, les concessions nécessaires ayant été faites. Mon métier n’est pas d’autoriser des intérêts privés européens à avoir un pouvoir de marché excessif de très long terme en Europe au détriment de notre compétitivité et de nos portefeuilles en tant que clients.

La souveraineté économique redevient un sujet central à l’aune de la crise Covid. Sa défense peut-elle cohabiter avec la politique de concurrence ?

L’autarcie n’est pas notre projet politique. Ce qui définit la puissance d’une économie aujourd’hui, c’est sa capacité à innover. Depuis 25 ans, la politique de concurrence européenne a sanctionné plus de 20 fois les Google, Microsoft, Meta et autres. Chacun de ces derniers, de façon différente, a pu utiliser son pouvoir énorme sur son marché cœur pour décider si un nouveau venu avait le droit de vivre ou pas. S’ils trouvent que celui-ci a une bonne idée, ils peuvent soit l’acheter et l’intégrer, et adieu la suite de l’innovation, soit le tuer. Ils peuvent aussi lancer leur propre produit, souvent moins bon, mais qui sera vendu en paquet avec leurs produits en monopole, et le nouveau venu, même meilleur et plus innovant, ne parviendra pas à se développer. Pour l’éviter, il faut une application effective du droit de la concurrence. En l’occurrence, il s’agit de super champions américains, mais s’ils étaient Européens, faudrait-il pour autant les laisser tranquilles ? Je ne crois pas. Si nous avions la chance d’avoir un Microsoft, un Google ou un Meta européen, il faudrait l’empêcher aussi d’avoir des pratiques prédatrices visant à protéger sa rente. Tout le monde est perdant, notamment les consommateurs. La souveraineté économique c’est d’abord et surtout la résilience de nos chaînes d’approvisionnement et leur diversification en n’étant plus dépendant d’un ou deux fournisseurs dans un seul endroit grâce à la mise en concurrence.

Le droit européen doit-il se muscler pour lutter contre ces « killer acquisitions » ?

Le droit européen redécouvre plutôt ses muscles et on nous l’a beaucoup reproché. Les pratiques, comme les abus de position dominante, portent aujourd’hui de plus en plus sur l’innovation, qui peut être une menace pour une position acquise. Si l’autre innove et que vous êtes le roi du marché avec un bon vieux produit amorti coûtant peu cher à produire mais vendu très cher, cette irruption est une catastrophe. Le réflexe des Etats est de protéger leur acteur national au lieu de le forcer à remettre en cause son modèle et à innover, mais cela ne fait que retarder l’échéance et un jour il n’y a plus rien à sauver. En matière d’acquisitions prédatrices, le contrôle des concentrations se fait avec des seuils alors que dans un monde d’innovation, les disrupteurs sont potentiellement des entreprises toutes petites. Dans l’économie traditionnelle, on présupposait que les fusions-acquisitions étaient un problème pour les acteurs de taille importante et que les seuils devaient donc être élevés : au-dessus de 5 milliards d’euros de chiffre d’affaires global, chaque entreprise partie à l’accord devant réaliser plus de 250 millions d’euros de revenus dans l’UE. Mais aujourd’hui les cas problématiques peuvent concerner une cible ayant un chiffre d’affaires faible voire nul lorsque le but de l’acquisition est justement de l’empêcher de déployer une innovation qui menace la « vache à lait » d’une entreprise installée. Nous venons d’interdire une telle opération dans le secteur des tests de diagnostics cancer. L’article 22 du règlement sur les concentrations date de 1989. A l’époque, les Etats membres l’ont adopté afin de pouvoir demander à la Commission de regarder une opération et le cas échéant lui imposer des remèdes ou l’interdire lorsqu’ils n’ont pas eux-mêmes de compétence en raison de leur droit national. Pendant des années, nous leur avons recommandé de ne pas utiliser cette possibilité car nous considérions que les inconvénients étaient plus grands que les avantages. Dans l’économie traditionnelle, il était très rare que l’acquisition d’une petite entreprise pose un problème de concurrence devant être réglé au niveau européen. Le développement de la recherche pharmaceutique, ainsi que de l’économie de plateformes dans le numérique, a changé la donne. Les cas se multiplient, comme celui du rachat de Grail par Illumina, de Kustomer par Meta ou de Figma par Adobe. En 2021, nous avons donc décidé de changer notre recommandation aux Etats membres pour pouvoir examiner ces cas. Cela ne va pas en donner des millions à Bruxelles, mais les rares dossiers peuvent être potentiellement très problématiques, au point que nous avons interdit Illumina-Grail, le seul cas que nous ayons examiné à ce titre. Nous pensons être bien équipés désormais avec un système de filet quantitatif pour 99,9 % des fusions et l’article 22 pour les 0,1 % restant.

L’échec de la fusion TF1-M6 a quant à lui remis en lumière les questionnements autour de la notion de marché pertinent. Comment la politique de concurrence doit-elle s’adapter à l’essor de l’économie numérique ?

Ce qui rend notre métier intéressant mais également compliqué, c’est que l’on travaille avec un outil juridique sur une matière économique évolutive. Le marché d’aujourd’hui n’est pas celui de demain, c’est d’autant plus vrai dans le numérique. Mais ce que nous ne faisons jamais est d’autoriser un pouvoir de marché fort pour une durée indéterminée. Dans le cas TF1-M6, les autorités européennes, en toute probabilité, auraient pris la même décision que l’Autorité de concurrence française. Le marché publicitaire télévisuel aurait sinon été aujourd’hui dominé à 70 % pour une durée indéterminée, par les deux entreprises fusionnées. Il est vrai que le marché de la diffusion de contenus devient plus granulaire, mais celui de la publicité ne suit pas exactement la même évolution au même moment et est moins fluide. Il n’y a pas de substituabilité entre la publicité sur le Net et la publicité télévisuelle et ce n’est pas sûr qu’il y en aura un jour. Cela se serait peut-être passé différemment dans trois ans, ou pas. Aujourd’hui et pour un horizon prévisible, ce n’est pas le cas, même si comme nous, nos amis français ont dû faire une étude prospective évidemment.

Les pouvoirs d’enquêtes nécessitent-ils une révision des règles applicables à l’ère digitale, notamment du règlement 1/2003 sur les pratiques anticoncurrentielles ?

Je ne vois pas pourquoi il serait impératif de changer nos règles sur la définition des marchés – ce que nous sommes en train de faire – qui ont plus de 20 ans et pourquoi il ne faudrait pas changer les autres règles d’application du droit de la concurrence. En 1997, lors de la mise en place des lignes directrices actuelles sur la définition de marché, nous étions dans la prime enfance des marchés numériques. Les règles communautaires reprises dans des lignes directrices ne disent donc rien de ces marchés dans lequel il n’y a pas de prix. Or c’est le cas dans nombre d’entre eux aujourd’hui. Vous ne payez pas en numéraire pour accéder à un service de recherche sur le Net. Traditionnellement, pour définir les marchés, vous prenez le marché le plus étroit possible et vous postulez une augmentation de 5 %. Vous voyez alors si de nouveaux concurrents entrent. Par itérations successives, vous définissez ainsi le marché pertinent, c’est-à-dire l’environnement sur lequel on va définir des parts de marché, puis prendre en compte les possibilités d’entrer de gens qui sont un peu plus lointains aujourd’hui mais qui si les prix augmentaient légèrement ou si les conditions de transport devenaient plus favorables deviendraient des alternatives crédibles. C’est désormais très différent dans le numérique, il faut le prendre en compte. On retrouve les mêmes évolutions dans d’autres domaines de notre activité. Prenez le télétravail : dans mon métier, nous faisons des perquisitions pour trouver des preuves contre les accords de cartel secret. Probablement allons-nous en faire davantage désormais chez des individus, en plus des entreprises. D’autres éléments ne sont pas dépendants de l’économie et de l’évolution du marché, mais simplement après 20 ans de mise en œuvre, on constate que cela ne marche pas très bien. Nous allons les modifier, ou en tout cas y réfléchir. Au niveau communautaire, nous consultons toujours et faisons des études d’impact que nous rendons publiques, puis nous reconsultons pour trouver un consensus. C’est une grosse machine et nous démarrons ce processus, qui va probablement s’étirer sur le début du prochain mandat avec un horizon à deux ans et demi. Nous gagnons beaucoup plus de cas que nous en perdons.