Par René-Pierre Andlauer, associé, Cornet Vincent Segurel

Comme pour les nombreuses privatisations qui les ont précédées depuis 1986, ces opérations s’expliquent par la volonté de réduire la dette de l’Etat et la nécessité de s’adapter à une concurrence accrue sur certains secteurs sans renoncer à les réguler. Encore une fois, largement dictées par la conjoncture (I), les opérations envisagées obligeront le gouvernement à aménager le régime applicable à ces sociétés avant la mise sur le marché de ses titres, mais aussi postérieurement à celle-ci (II).

Des privatisations justifiées par la conjoncture

Dans un contexte de faible croissance, l’exécutif espère réaliser une entrée d’argent propice au désendettement de la France et… au financement de ses dettes futures, en particulier la reprise partielle de la dette de la SNCF.

Ces cessions sont en outre destinées à alimenter un fonds pour l’innovation de rupture, lancé en début d’année pour accompagner et faciliter la transformation de certains pans de notre économie.

Le gouvernement les justifie enfin par le fait que le contrôle de l’Etat ne doit plus s’exercer que sur les acteurs des principaux services publics et non sur des entreprises intervenant sur des marchés concurrentiels.

De plus, l’essor constant des transports aériens, la concurrence mondiale des hubs comme l’émergence d’un maillage d’aéroports secondaires militent en faveur de la privatisation d’ADP, à l’instar de la libéralisation du secteur de l’énergie pour Engie. Quant à FDJ, qui conserve un monopole dans les jeux de tirage et de grattage, elle voit, outre le PMU et les casinos, ses concurrents historiques, de nombreux opérateurs en ligne intervenir désormais sur le marché des jeux en France (y compris le poker ou le FOREX, assimilé dans certains pays à du pari) avec qui elle est d’ailleurs en concurrence directe sur le marché des paris sportifs en ligne.

Pourtant, ce projet soulève des critiques tant économiques que politiques.

En effet, les participations dans ADP et dans FDJ étant lucratives, certains avancent qu’il serait plus judicieux de les conserver et d’affecter les dividendes perçus au désendettement plutôt que de percevoir un paiement, par essence unique.

Beaucoup gardent aussi à l’esprit le précédent de la privatisation des sociétés d’autoroutes et les hausses de prix qui leur ont succédé.

D’autres critiquent le choix politique de céder des actifs aussi structurants pour un territoire que des aéroports et relèvent que les Etats-Unis, pourtant terre du libéralisme, ont opté pour une propriété exclusive par l’Etat des aéroports.

Aussi, les cessions des participations ADP, Engie et FDJ nécessiteront certains aménagements légaux non seulement pour être mises en œuvre, mais aussi pour protéger l’intérêt général postérieurement à leur réalisation.

Les aménagements juridiques nécessaires à la privatisation

Au regard du droit européen, ADP s’analyse comme étant titulaire d’un droit exclusif d’exploitation des aéroports franciliens, aujourd’hui illimité dans le temps.

Or, l’Etat, du fait du principe de continuité du service public aéroportuaire, ne peut se dessaisir définitivement des actifs d’ADP.

Aussi, le projet de loi prévoit d’instaurer une concession pour limiter la durée de ce droit à soixante-dix ans, durée retenue pour concilier les contraintes tenant à la stabilité de l’entreprise et de son modèle économique et lui permettre de rentabiliser ses investissements futurs.

Au terme de la concession, ADP aura l’obligation de transférer à l’Etat la pleine propriété des biens qui lui ont été attribués en 2005 lors de sa constitution ainsi que ceux acquis depuis. En contrepartie de ce transfert de propriété, une indemnisation lui sera versée en deux temps : à la création de la concession et au terme de celle-ci. Si l’Etat percevra de l’argent lors de la cession de ses titres, il devra donc également en verser à ADP pour payer cette indemnité.

S’agissant de FDJ, la contrainte découle cette fois de la réglementation européenne. En effet, si sa participation venait à devenir inférieure au seuil de 50 %, l’Etat devrait justifier de son contrôle de la gouvernance par un autre moyen que le niveau de sa participation. A défaut de pouvoir l’établir, le monopole de la loterie tomberait et ce marché devrait être ouvert y compris à des concurrents étrangers.

Enfin, à ce jour, l’Etat est actionnaire à hauteur de 72 % dans FDJ, de 50,63 % du capital et 58,5 % des droits de vote dans ADP, et de 24,1 % du capital et 34,8 % des droits de vote d’Engie. Or, la Loi lui impose de ne pas abaisser ses participations en dessous d’un certain niveau, à savoir la moitié du capital d’ADP, un tiers du capital d’Engie et 72 % dans FDJ.

C’est pourquoi l’abrogation de la disposition du Code de l’énergie imposant à l’Etat de détenir plus du tiers du capital de la société Engie est prévue dans la loi Pacte.

La privatisation d’ADP devra, quant à elle, s’accompagner d’un changement du statut juridique de l’entreprise quand la privatisation de FDJ requerra une refonte, par ordonnance, de la régulation des secteurs de jeux.

Des aménagements nécessaires au contrôle de l’activité des sociétés privatisées

Malgré cette privatisation, l’Etat veillera à l’exercice de leurs activités par ces sociétés et mettra en place des mesures de régulation renforcée.

Par exemple, afin de garantir la bonne exécution du service public aéroportuaire par l’entreprise et ses nouveaux actionnaires, le projet de loi renforce les exigences imposées à ADP par le biais de son cahier des charges.

L’Etat disposera également d’un droit de veto sur une éventuelle vente des terrains que voudrait réaliser ADP. Par ailleurs, un contrat de régulation économique sera, en principe, conclu après la vente des titres afin de définir, en accord avec l’Etat, le niveau d’investissement et l’évolution des redevances aéroportuaires. Cet accord sera renouvelé tous les cinq ans sous le contrôle d’une autorité administrative indépendante, afin d’éviter une forte hausse des tarifs comme cela a pu être le cas avec les sociétés d’autoroutes.

Le contrôle de FDJ s’exercera probablement, dans un premier temps au moins, grâce à l’application des dispositions de la loi Florange. L’Etat pourrait ainsi bénéficier de droits de vote double en tant qu’actionnaire de longue date. Avec ces droits, il pourrait conserver la majorité des voix en assemblées générales et au conseil d’administration. En outre, si besoin, l’Etat pourrait signer un pacte d’actionnaires avec les associations d’anciens combattants, également actionnaires de FDJ, pour conserver, avec elles, le contrôle sur la gouvernance dans le respect de la réglementation européenne.

Par ailleurs, les pouvoirs de contrôle de la police des jeux devraient être renforcés et le régime des sanctions administratives et pénales précisé. Des contrôles étant indispensables à la lutte contre le blanchiment d’argent et l’addiction aux jeux, le gouvernement veut créer, avant toute privatisation, une nouvelle autorité de régulation de jeux, sous la forme d’une autorité indépendante, émanant éventuellement de l’ARJEL, l’instance chargée de surveiller les jeux en ligne.

Concernant Engie, l’Etat étant déjà minoritaire, les règles actuelles sont estimées suffisamment strictes pour que le gouvernement n’ait pas à les durcir. L’Etat aura toujours un droit de veto sur la cession d’infra-structures stratégiques en matière de transport et de stockage gazier, grâce à la conservation de ses golden shares, actions lui permettant de bloquer la vente d’actifs jugés stratégiques.

Conclusion

Sachant que l’examen du texte qui devait, en principe, débuter au mois de septembre sera selon toute vraisemblance décalé, son adoption n’interviendra donc qu’en 2019 et les cessions n’auront pas lieu avant plusieurs mois, voire un an.

A ce stade, le projet ne précise ni les volumes qui pourraient être cédés ni les potentiels acquéreurs. Le gouvernement a cependant indiqué que certaines cessions seront ouvertes au grand public, notamment FDJ qui pourrait être introduite en Bourse. Pour mobiliser l’actionnariat populaire, des conditions avantageuses pourraient, comme cela a été fait dans le passé, être prévues, telles qu’un rabais sur le prix de souscription ou l’absence de droit de garde. A cette occasion, des actions de préférence pourraient aussi être proposées aux buralistes.

Dans les deux autres cas, l’Etat pourra choisir soit de céder sa participation à un seul actionnaire pour lui permettre d’assurer le contrôle, soit de découper sa participation afin d’avoir plusieurs actionnaires minoritaires et non un actionnaire dominant.

Il conviendra donc d’être attentifs aux précisions apportées par le gouvernement concernant ces cessions d’actifs, qui semblent bien être les premières d’une nouvelle vague de privatisations qui pourrait d’ores et déjà être prolongée avec Orange, Air France KLM, Peugeot et Renault.