Si un nombre sans précédent de sanctions a été introduit à l’encontre de la Russie depuis près d’un an, l’adoption de mesures restrictives par l’Union européenne s’est surtout intensifiée au cours des dernières décennies. L’un des enjeux importants pour s’assurer de l’effectivité de ces mesures est de lutter contre les mécanismes de contournement.

Bien que le contexte actuel y soit pour beaucoup, le problème n’est pas nouveau, ce qui a conduit l’Union à mener une réflexion plus large pour répondre à cette situation. Fin novembre 2022, le Conseil de l’Union européenne a annoncé avoir pris une décision unanime visant à inscrire la violation des mesures restrictives adoptées par l’Union à la liste de ses domaines de criminalité. Il ne s’agit là que d’une première étape. Une directive, contenant des règles minimales relatives à la définition des infractions pénales et des sanctions en cas de violation des mesures restrictives, est effectivement en cours de discussion. Son adoption est attendue dans les prochains mois.

Des disparités entre les Etats membres

Actuellement, il n’existe pas moins de quarante régimes de mesures restrictives en application au sein de l’Union européenne. Le droit de l’Union n’en punit pas la violation puisque les règles tendant à la criminalisation des sanctions adoptées par l’Union relèvent des Etats membres. Ces règles varient d’un droit interne à un autre. La conséquence est que les systèmes nationaux diffèrent considérablement s’agissant de l’incrimination de la violation du droit de l’Union relatif aux mesures restrictives. De plus, tandis que les violations des mesures restrictives revêtent bien souvent une dimension transfrontière – ce qui nécessiterait un cadre commun en vue de leur répression – les législations internes prévoient des sanctions hétérogènes. A titre illustratif, en France, le contournement des mesures restrictives constitue une infraction pénale. En Espagne, en revanche, la violation de ces mêmes mesures ne donne lieu qu’à une sanction administrative.

Cette mosaïque juridique engendre donc plusieurs difficultés. En premier lieu, il en résulte des degrés différents d’application des sanctions en fonction de l’Etat membre où la violation desdites sanctions aurait été commise. En second lieu, une telle situation fait naître un risque de forum shopping. Comme l’a souligné à juste titre l’Union européenne, les personnes et entités sous sanctions ont tendance à rechercher la juridiction la plus favorable pour mener leurs activités au sein d’Etats membres qui se montrent moins sévères que d’autres en cas de violation¹. Enfin, les disparités entre les Etats membres rendent en quelque sorte inefficace l’objet même des sanctions, à savoir leur application systématique et leur violation sanctionnée.

Un nouveau domaine de criminalité

En réponse à ce qui précède, l’Union européenne a franchi un premier pas. Le 28 novembre 2022, et de manière unanime, le Conseil de l’Union européenne a annoncé avoir pris la décision d’inscrire la violation des mesures restrictives parmi la liste des domaines de criminalité de l’Union². Ces domaines, limitativement énumérés à l’article 83 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), sont, entre autres, le blanchiment d’argent, la corruption, la criminalité informatique ou encore la criminalité organisée.

La décision a été prise par le Conseil de l’Union conformément à la possibilité – mise en œuvre pour la première fois – que lui offrait ce même article 83 du TFUE : celle de pouvoir identifier la violation des mesures restrictives comme un nouveau domaine de criminalité de l’Union afin de garantir l’effectivité de la mise en œuvre de sa politique. Pour l’Union européenne, il est primordial que ses Etats membres puissent disposer, à terme, de sanctions effectives, proportionnées et dissuasives, applicables en cas de violation des mesures restrictives. Le but poursuivi par cette décision est donc la nécessité d’une action commune des Etats membres, au moyen du droit pénal, en vue de combattre la violation des mesures restrictives adoptées par l’Union³.

L’autre intérêt majeur de la décision entérinée par le Conseil de l’Union réside dans le fait que sa portée n’est pas limitée aux seuls contournements des sanctions infligées à la Russie. Elle concerne, bien au contraire, les violations de l’intégralité des mesures restrictives économiques en vigueur ou futures du même type adoptées par l’Union, telles que la violation du gel des avoirs et des ressources de personnalités et entités iraniennes ou vénézuéliennes. En ce sens, l’Union européenne entend se doter d’un arsenal répressif qui semble se rapprocher de celui des Etats-Unis qui punit, par exemple, toute violation d’une mesure restrictive qui aurait été décidée par les autorités américaines.

L’objectif de l’harmonisation

Bien entendu, la mise en place de ce dispositif répressif ne s’effectuera pas en un jour. L’Union européenne entend néanmoins adopter des dispositions de droit dérivé le plus rapidement possible. L’ajout de la violation des mesures restrictives aux domaines de criminalité de l’Union a ainsi permis à la Commission européenne, comme elle l’avait annoncé, de présenter une proposition de directive le 5 décembre 2022⁴.

Le projet de directive opère un rapprochement du droit des Etats membres quant aux définitions des infractions pénales liées à la violation des sanctions et aux peines applicables. Le projet contient une liste des infractions pénales telles que le fait de ne pas avoir gelé les fonds ou les ressources économiques d’une entité sous sanctions ou la fourniture d’activités financières prohibées comme l’octroi de crédits interdits. La proposition énonce aussi les circonstances aggravantes ou atténuantes qu’il conviendrait de prendre en compte en cas d’infraction. Le projet prévoit, au surplus, des dispositions relatives aux lanceurs d’alertes⁵.

La proposition de directive a été soumise au Conseil et au Parlement européen. Sous réserve de son adoption, la directive devra être transposée dans le droit interne de chaque Etat membre : il est prévu, à ce stade, une transposition dans les six mois suivant l’entrée en vigueur de la directive. Tous les Etats membres créeront donc, au sein de leurs législations internes, des infractions pénales qui respecteront les règles minimales de la directive. Il en résultera une harmonisation des législations nationales qui contribuera à la clarté juridique. Les Etats membres disposeront d’un régime répressif comparable puisque leurs droits définiront de manière identique les infractions.

Les règles issues de la directive qui serait adoptée permettront de faciliter les enquêtes et les poursuites. Les auteurs de violations ne pourront, cependant, être punis que par les juridictions pénales nationales puisque les institutions européennes n’ont pas la compétence pénale pour infliger elles-mêmes les sanctions qui seront prévues par la directive. Ces règles participeront également au renforcement de la coopération des services répressifs et judiciaires des Etats membres qui auront des outils communs pour prévenir et punir des violations à caractère transfrontalier.

Il convient désormais d’attendre l’issue du processus législatif européen qui, espérons-le, sera rapide compte tenu de la position unanime des Etats membres, et ce afin qu’ils puissent, ensemble et efficacement, lutter contre les violations des mesures restrictives édictées par l’Union.

1. https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10287-2022-REV-1/fr/pdf

2. Communiqué de presse du Conseil de l’Union à consulter ici.

3. https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10287-2022-REV-1/fr/pdf

4. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CONSIL:ST_15653_2022_INIT&from=FR

5. https://commission.europa.eu/system/files/2022-05/2_191746_comm_cri_ann_en.pdf