Dans un jugement du 14 octobre 2021, le tribunal administratif de Paris enjoint à l’Etat de réparer les conséquences de sa carence en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Le Gouvernement français garde la liberté de choisir les mesures appropriées pour atteindre ce résultat.
En mars 2019, quatre associations avaient introduit des requêtes devant le tribunal administratif de Paris afin de faire reconnaître la carence de l’Etat français dans la lutte contre le changement climatique, d’obtenir sa condamnation à réparer non seulement leur préjudice moral mais également le préjudice écologique et de mettre un terme aux manquements de l’Etat à ses obligations. Par un jugement du 3 février 2021, le tribunal avait considéré que l’Etat devait réparer le préjudice écologique causé par la méconnaissance des objectifs fixés par la France en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) et plus précisément des objectifs contenus dans son premier budget carbone tel que défini dans la stratégie nationale bas-carbone (SNBC). Il avait également ordonné un supplément d’instruction avant de statuer sur l’évaluation et les modalités de réparation concrètes de ce préjudice (Option Droit & Affaires 7 avril 2021).
Dans l’affaire distincte Grande-Synthe, le Conseil d’Etat – la plus haute juridiction administrative française – a, le 1er juillet 2021, enjoint au Premier ministre de prendre toutes mesures utiles permettant d’infléchir la courbe des émissions de GES produites sur le territoire national afin d’assurer sa compatibilité avec les objectifs de réduction pour 2030 des émissions de GES fixés à l’article L. 100-4 du code de l’énergie et à l’annexe I du règlement (UE) 2018/842 du 30 mai 2018 avant le 31 mars 2022.
Les étapes du raisonnement suivi par le tribunal administratif de Paris
En premier lieu, dans son jugement du 14 octobre 2021, le tribunal administratif de Paris considère qu’il est uniquement saisi d’un litige tendant à la réparation du préjudice écologique né du dépassement du premier budget carbone et à la prévention ou la cessation des dommages constatés et qu’il lui appartient de vérifier, à la date de son jugement, si ce préjudice perdure et s’il a déjà fait l’objet de mesures de réparation. En revanche, il estime qu’il n’a pas à se prononcer sur le caractère suffisant des mesures susceptibles de permettre d’atteindre l’objectif de réduction de 40 % des GES d’ici 2030 par rapport à leur niveau de 1990, lequel relève du contentieux engagé devant le Conseil d’Etat.
En deuxième lieu, le tribunal estime qu’il peut prendre en compte, au titre de la réparation du préjudice et de la prévention de son aggravation, la réduction très significative d’émission de GES liée à la crise du Covid 19 et non à l’action de l’Etat. Toutefois, il constate que les données relatives à la réduction des émissions de GES pour le premier trimestre 2021 ne permettent pas de tenir pour certain, en l’état de l’instruction, que cette diminution permettrait de réparer le préjudice et de prévenir son aggravation. Il en déduit que le préjudice perdure à hauteur de 15 Mt CO2eq.
En troisième lieu, le tribunal administratif de Paris considère qu’il peut faire application des articles 1246, 1249 et 1252 du Code civil qui lui donnent le pouvoir d’ordonner une injonction afin de faire cesser un préjudice qui perdure et de prévenir son aggravation.
L’Etat soutenait en défense que l’injonction prononcée par le Conseil d’Etat dans sa décision du 1er juillet 2021 permettait déjà de réparer le préjudice écologique constaté. Le tribunal administratif de Paris, qui mentionne expressément la décision de la haute juridiction administrative dans ses visas, considère que l’injonction prononcée par celle-ci, vise à faire respecter l’objectif global d’une baisse des émissions de GES de 40 % en 2030 par rapport à leur niveau de 1990 et qu’elle ne porte donc pas sur la réparation du quantum du préjudice associé au dépassement du premier budget carbone. Il en conclut que la demande d’injonction dont il est saisi ayant spécialement pour objet de faire cesser le préjudice et d’en prévenir l’aggravation conserve donc une utilité et que les associations sont fondées à en demander le prononcé.
En quatrième lieu, le tribunal indique tout d’abord que « le préjudice écologique né d’un surplus d’émissions de GES présente un caractère continu et cumulatif dès lors que le non-respect constaté du premier budget carbone a engendré des émissions supplémentaires de GES, qui s’ajouteront aux précédentes et produiront des effets pendant toute la durée de vie de ces gaz dans l’atmosphère, soit environ 100 ans. Par conséquent, les mesures ordonnées par le juge dans le cadre de ses pouvoirs d’injonction doivent intervenir dans un délai suffisamment bref pour permettre, lorsque cela est possible, la réparation du préjudice ainsi que pour prévenir ou faire cesse le dommage constaté. »
L’Etat ayant échoué à démontrer que les mesures qui doivent intervenir en application de la loi du 20 août 2021 sur le climat compenseront intégralement le préjudice constaté, le tribunal ordonne ensuite « au Premier ministre et aux ministres compétents de prendre toutes les mesures sectorielles utiles de nature à réparer le préjudice à hauteur de la part non compensée d’émissions de GES au titre du premier budget carbone, soit 15 Mt CO2eq, et sous réserve d’un ajustement au regard des données estimées du [Centre technique de référence en matière de pollution atmosphérique et de changement climatique] connues au 31 janvier 2022, lesquelles permettent d’assurer un mécanisme de suivi des émissions de GES ».
Compte tenu de l’effet cumulatif du préjudice lié à la persistance des GES dans l’atmosphère et des dommages susceptibles d’en résulter, mais également de l’absence d’éléments permettant de quantifier un tel préjudice, le tribunal administratif de Paris ordonne que l’édiction des mesures précitées intervienne dans un délai suffisamment bref pour en prévenir l’aggravation.
Il ajoute enfin que « les mesures concrètes de nature à permettre la réparation du préjudice peuvent revêtir diverses formes et expriment, par suite, des choix relevant de la libre appréciation du Gouvernement » ; la réparation devra être effective au 31 décembre 2022, ce qui implique que des mesures soient rapidement prises pour atteindre cet objectif ; et qu’il ne prononce aucune astreinte en complément de l’injonction.
Les suites du jugement
Le Gouvernement dispose d’un délai de deux mois pour faire appel du jugement. Si ce dernier est frappé d’appel, la demande d’exécution devra être présentée à la cour administrative d’appel de Paris. Si le Gouvernement décide de ne pas contester le jugement, il lui appartiendra de prendre, pour chacun de secteurs identifiés dans la SNBC (transports, agriculture, bâtiment, industrie, énergie, déchets) les mesures requises, ce qui reviendra probablement à imposer de nouvelles normes aux acteurs économiques et aux individus.
Si, au 31 décembre 2022, les associations considèrent que le jugement n’a pas été correctement exécuté, c’est-à-dire si les mesures prises par le Gouvernement n’ont pas permis de réparer le préjudice à hauteur de 15 Mt CO2eq, elles pourront saisir le tribunal afin que celui-ci ordonne, après instruction, une mesure d’exécution du jugement, laquelle sera très probablement une astreinte.
Pour mémoire, dans une décision du 4 août 2021, le Conseil d’Etat a condamné l’Etat à verser la somme de 10 millions d’euros à divers organismes et associations engagés dans la lutte contre la pollution de l’air pour ne pas avoir pleinement exécuté ses précédentes décisions relatives à sa défaillance en matière d’amélioration de la qualité de l’air dans plusieurs zones en France.
