Dans un jugement du 3 février 2021, le tribunal administratif de Paris a reconnu, pour la première fois en droit français, que la responsabilité de l’Etat pouvait être recherchée en cas de carence dans le domaine de la lutte contre le changement climatique.
Par Nicolas Autet, of counsel, et Grégory Marson, collaborateur, Gibson Dunn
Le jugement du 3 février 2021 rendu par le tribunal administratif de Paris s’inscrit dans le sillage de décisions du Conseil d’Etat qui témoignent d’une intensification du contrôle des obligations pesant sur l’Etat en matière environnementale en général, et en matière de lutte contre le changement climatique en particulier.
Contexte du jugement
Dans une décision du 10 juillet 2020, le Conseil d’Etat a constaté que le gouvernement n’avait pas pris les mesures demandées pour réduire la pollution de l’air dans huit zones en France, comme le juge l’avait pourtant ordonné dans une décision du 12 juillet 2017. Pour l’y contraindre, le Conseil d’Etat a prononcé une astreinte de 10 millions d’euros par semestre de retard, soit le montant le plus élevé qui ait jamais été imposé pour contraindre l’Etat à exécuter une décision prise par le juge administratif (CE, Ass., 10 juillet 2020, Les Amis de la Terre, n° 428409).
Dans une décision Grande-Synthe du 19 novembre 2020, le Conseil d’Etat s’est prononcé, pour la première fois, sur une affaire portant sur le respect des engagements en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre (les GES). La commune de Grande-Synthe avait saisi le Conseil d’Etat à la suite du refus que le gouvernement avait opposé à sa demande que soient prises des mesures supplémentaires pour respecter les objectifs issus de l’accord de Paris.
Le Conseil d’Etat a d’abord jugé que la requête de Grande-Synthe en question, commune littorale exposée aux effets du changement climatique, était recevable. Sur le fond, le Conseil d’Etat a relevé, d’une part, que si la France s’est engagée à réduire ses émissions de 40 % d’ici à 2030, elle a, au cours des dernières années, régulièrement dépassé les plafonds d’émissions qu’elle s’était fixés. D’autre part, que le décret du 21 avril 2020 a reporté l’essentiel des efforts de réduction après 2020.
Avant de statuer définitivement sur la requête, le Conseil d’Etat a demandé au gouvernement de justifier, dans un délai de trois mois, que son refus de prendre des mesures complémentaires est compatible avec le respect de la trajectoire de réduction choisie pour atteindre les objectifs fixés pour 2030 (CE, 19 novembre 2020, Commune de Grande-Synthe et autres, n° 427301). Si les justifications apportées par le gouvernement ne sont pas suffisantes, le Conseil d’Etat pourra alors faire droit à la requête de la commune et annuler le refus de prendre des mesures supplémentaires permettant de respecter la trajectoire prévue pour atteindre l’objectif de - 40 % à horizon 2030, voire imposer des obligations à l’Etat français.
Les étapes du raisonnement suivi par le tribunal
En premier lieu, le tribunal administratif de Paris a statué sur la recevabilité de l’action en réparation du préjudice écologique engagée par des associations de protection de l’environnement contre l’Etat français. Pour reconnaître le statut de victime à ces dernières, il devait reconnaître l’existence d’une faute, d’un dommage et d’un lien de causalité entre la faute et le dommage.
Tout d’abord, le tribunal a rappelé qu’en application de l’article 1246 du Code civil : « Toute personne responsable d’un préjudice écologique est tenue de le réparer. » Implicitement, il a considéré que cette disposition est applicable à l’Etat. L’article 1248 du Code civil dispose quant à lui que « l’action en réparation du préjudice écologique est ouverte à toute personne ayant qualité et intérêt à agir, [telles que] les associations agréées ou créées depuis au moins cinq ans à la date d’introduction de l’instance qui ont pour objet la protection de la nature et la défense de l’environnement ». Après avoir examiné l’objet des statuts des associations de protection de l’environnement, lesquels mentionnent parfois de manière explicite la lutte contre le dérèglement climatique, le tribunal administratif de Paris a considéré que leur action en responsabilité était recevable.
En second lieu, le tribunal devait se prononcer sur l’existence d’un préjudice écologique. Un tel préjudice consiste en « une atteinte non négligeable aux éléments ou aux fonctions des écosystèmes ou aux bénéfices collectifs tirés par l’homme de l’environnement » (article 1247 du Code civil), le législateur ayant pu écarter du mécanisme indemnitaire mis en place la réparation des atteintes négligeables aux éléments, fonctions et bénéfices collectifs tirés par l’homme de l’environnement (Déc. n° 2020-881 QPC du 5 février 2021).
Au cas d’espèce, le tribunal administratif de Paris a reconnu l’existence d’un préjudice non négligeable. Il s’est appuyé sur les travaux du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), ainsi que sur ceux de l’Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique. Ce dernier, organisme rattaché au ministère de la Transition écologique, est chargé notamment de décrire, par un certain nombre d’indicateurs, l’état du climat et ses impacts sur l’ensemble du territoire national.
En troisième lieu, le tribunal devait identifier les obligations pesant sur l’Etat en matière de lutte contre le changement climatique afin de statuer sur les manquements commis au regard de ces obligations. Il a considéré qu’il découlait notamment des stipulations de l’Accord de Paris du 12 décembre 2015 ainsi que des normes européennes et nationales portant sur la réduction des émissions de GES que l’Etat français s’était engagé à agir effectivement contre le changement climatique pour en limiter les causes et en atténuer les conséquences néfastes.
Le tribunal a ensuite examiné le respect des trajectoires de réduction d’émission de GES que l’Etat s’était fixé afin de déterminer s’il avait manqué à ses obligations. Pour ce faire, il s’est notamment appuyé sur les rapports annuels publiés en juin 2019 et juillet 2020 par le Haut conseil pour le climat. Cet organe indépendant a pour mission d’émettre des avis et recommandations sur la mise en œuvre des politiques publiques pour réduire les émissions françaises de GES.
Après avoir souligné que ces rapports révélaient une carence de l’Etat, le tribunal administratif de Paris en a conclu qu’il devait être regardé comme n’ayant pas réalisé les actions qu’il avait lui-même reconnues comme étant susceptibles de réduire les émissions de GES. Le manquement fautif à ses obligations était ainsi caractérisé, de même que le lien de causalité entre cette faute et le préjudice écologique précédemment identifié. Le tribunal a donc estimé qu’une partie de ce préjudice était imputable à la carence de l’Etat français.
En quatrième lieu, il devait se prononcer sur les modalités de réparation du préjudice écologique. Aux termes de la loi, celle-ci s’effectue par priorité en nature. Ce n’est qu’en cas d’impossibilité ou d’insuffisance des mesures de réparation que le juge condamne la personne responsable à verser des dommages et intérêts au demandeur, ceux-ci étant affectés à la réparation de l’environnement.
Le tribunal a considéré qu’il n’était pas en mesure de déterminer les mesures « qui doivent être ordonnées à l’Etat » pour réparer le préjudice constaté ou pour prévenir son aggravation. Il a donc prescrit un supplément d’instruction d’une durée de deux mois afin d’identifier les mesures en question.
Les suites du jugement
Le jugement, qui condamne l’Etat pour ne pas avoir mis en œuvre les mesures nécessaires afin d’atteindre les objectifs de réduction d’émission de GES, constitue une décision historique en droit français. Le second jugement, qui sera rendu à la suite du supplément d’instruction de deux mois ordonné par le tribunal, pourrait constituer une autre décision historique si celui-ci devait enjoindre à l’Etat d’exécuter un certain nombre de mesures précises visant à atteindre les objectifs de réduction attendus, le cas échéant dans un délai fixé. Lorsque ce jugement interviendra, possiblement avant l’été 2021, il conviendra alors d’examiner l’impact des mesures qui seraient ainsi ordonnées pour les secteurs économiques et les entreprises susceptibles d’être affectés.
