Des sanctions financières lourdes ont été prononcées récemment par l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM) à l’encontre de laboratoires pharmaceutiques au titre du non-respect de l’obligation de constituer un stock minimum de sécurité pour les médicaments dits d’intérêt thérapeutique majeur. Dans un contexte de renforcement des obligations légales et d’attitude volontariste des laboratoires, l’utilité de telles mesures interroge. Celles-ci témoignent d’une crispation des relations entre l’ANSM et l’industrie et pourraient participer au manque d’attractivité du marché français.
Les titulaires d’autorisation de mise sur le marché et les entreprises pharmaceutiques exploitant des médicaments d’intérêt thérapeutique majeur (MITM) sont notamment tenus de constituer un stock minimal de sécurité de deux mois, porté à quatre mois pour ceux ayant fait l’objet de rupture ou de risques de rupture réguliers au cours des deux dernières années [1]. Le décret n° 2021-349 du 30 mars 2021 définit le stock de sécurité comme le stockage du nombre d’unités de produit fini d’une spécialité prêtes à être distribuées sur le territoire français, au moins équivalent à la durée de couverture des besoins, calculée sur la base du volume des ventes en France de la spécialité au cours des douze derniers mois glissants hors situations exceptionnelles [2] et précise les modalités de sa constitution [3]. Force est de constater que le nombre de MITM concernés par l’obligation de constituer un stock de sécurité de quatre mois a quasiment doublé en un an, les entreprises concernées disposant alors de six mois pour constituer un tel stock après décision de l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM).
Le respect de ces obligations fait l’objet de contrôles de l’ANSM dans le cadre des inspections réalisées au sein des laboratoires. Lorsque des manquements sont constatés, l’ANSM dispose de pouvoirs de sanctions, d’abord introduits par la loi « Médicaments » de 2011 [4] puis progressivement renforcés, qui s’appliquent, notamment, lorsqu’un titulaire d’autorisation de mise sur le marché ou une entreprise pharmaceutique exploitant un médicament n’a pas constitué le stock de sécurité destiné au marché national [5]. En parallèle, les lignes directrices de l’ANSM relatives à la détermination des sanctions financières ont été actualisées le 8 août 2022, intégrant en Annexe 3 les critères de pondération propres aux manquements à la réglementation des ruptures de stock de médicaments. Reste que les critères de détermination des sanctions demeurent parfois opaques…
Des sanctions financières de l’ANSM inédites par leur sévérité
Fait inédit, l’ANSM a publié des sanctions financières visant 11 laboratoires pharmaceutiques, pour un montant total de huit millions d’euros le 24 septembre 2024, accompagnées d’un communiqué de presse sur son site Internet. Exceptionnelles par leur sévérité en comparaison avec les six sanctions prises en 2023, celles-ci témoignent d’une volonté des autorités de punir tout manquement constaté dans le cadre des contrôles des stocks des MITM. Elles s’infèrent dans un contexte de croissance des signalements de ruptures de stocks et de risques de ruptures et de volonté législative de renforcement des sanctions de l’ANSM en la matière. En effet, la proposition de loi visant à lutter contre les pénuries de médicaments actuellement en lecture au Sénat [6] prévoit d’augmenter le seuil des sanctions financières de 30 % à 50 % du chiffre d’affaires réalisé lors du dernier exercice clos pour le produit ou le groupe de produits concernés, ce dans une nouvelle limite passant d’un million à cinq millions d’euros [7]. La même sévérité est également prévue pour les dispositifs médicaux dans le projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2025 [8].
Une crispation des relations entre l’industrie et l’ANSM
Le LEEM (ndlr : le syndicat Les Entreprises du Médicament) a réagi immédiatement, dénonçant le ton accusatoire de l’ANSM, inapproprié selon lui alors même que les laboratoires pharmaceutiques avaient adopté une attitude coopérative, notamment via le développement de la plateforme TRACStocks (Traçabilité Risque Anticipation Consolidation des Stocks), avec le concours de l’ANSM et la signature de la Charte d’engagement des acteurs de la chaîne du médicament pour un accès équitable des patients aux médicaments, proposée par cette dernière. Notons également une récente décision rendue par le tribunal administratif de Paris visant un recours contre une sanction financière prononcée par le directeur général de l’ANSM en raison, cette fois-ci, d’une information tardive portant sur un risque de rupture de stocks d’un MITM [9], témoignant de la volonté de certains opérateurs de contester les décisions de sanction dans le domaine des pénuries.
La décision est d’intérêt, outre l’argument de la violation du principe d’impartialité, rejeté tel que cela avait déjà été le cas précédemment [10], s’agissant de l’interprétation du principe d’individualisation des sanctions, qui s’oppose à l’automaticité de celles-ci. Dans cette espèce, le juge a considéré, au regard du Code de la santé publique et des lignes directrices applicables susvisées, que le principe d’individualisation était bien respecté, le directeur général de l’ANSM pouvant toujours décider de ne pas prononcer de sanction et, le cas échéant, devant tenir compte des circonstances de l’espèce lorsqu’il procède. Le juge de plein contentieux peut néanmoins réviser le montant de la sanction, à la marge en l’espèce, compte tenu de circonstances propres à la bonne volonté manifestée par l’opérateur concerné. Nul doute qu’un même raisonnement pourrait donc être tenu s’agissant de l’obligation de constituer un stock, dont les sanctions sont régies par les mêmes textes.
Un effet délétère pour l’attractivité du marché français ?
A l’échelle européenne, la proposition de règlement européen établissant des procédures de l’Union pour l’autorisation et la surveillance des médicaments à usage humain et établissant des règles régissant l’Agence européenne des médicaments du 26 avril 2023 se contente de prévoir la possibilité pour la Commission de décider d’adopter un acte d’exécution pour améliorer la sécurité de l’approvisionnement, comportant notamment des exigences en matière de stocks de réserve de substances actives ou de formes de dosage finies. En comparaison, le durcissement du régime français et les sanctions sévères récemment appliquées, ne tenant pas compte de l’origine plurifactorielle des phénomènes de rupture des médicaments, font craindre un effet à la fois sur l’accélération de l’arrêt de commercialisation de certains médicaments et, à terme, sur l’attractivité du marché français.
[1] Conformément à l’article R. 5124-49-4, IV, du Code de la santé publique issu du décret n° 2021-349.
[2] Article R. 5124-49-4, I, du Code de la santé publique.
[3] Article R. 5124-49-4 du Code de la santé publique.
[4] Loi n° 2011-2012 du 29 décembre 2011 relative au renforcement de la sécurité sanitaire du médicament et des produits de santé.
[5] en application de l’article L. 5121-29 du Code de la santé publique. Article L. 5423-9 du Code de la santé publique.
[6] Proposition de loi, adoptée par l’Assemblée nationale, visant à lutter contre les pénuries de médicaments, n° 375, déposée au Sénat le 1er mars 2024.
[7] Modifiant l’article L. 5471‑1 du Code de la santé publique.
[8] Chapitre V « Lutte contre les ruptures d’approvisionnement de dispositifs médicaux » du projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2025.
[9] TA Paris, 6e sect., 1re ch., 18 octobre 2024, n° 2301862, inédit.
[10] CAA Paris, 8e ch, 26 septembre 2022, n° 21PA01973, au titre de l’obligation de stock du grossiste répartiteur.
