La mise en mouvement de l’action publique en matière d’infractions fiscales reste subordonnée au dépôt d’une plainte de l’administration fiscale, en vertu de la décision 2016-555 QPC rendue le 22 juillet 2016 par le Conseil constitutionnel.
Par Catherine Cassan, avocat associé, PwC Société d’Avocats
Le Conseil constitutionnel vient de rendre deux importantes décisions dans le domaine des poursuites pénales pour fraude fiscale.
Le Conseil constitutionnel juge tout d’abord que le cumul des sanctions pénales et fiscales ne porte pas atteinte aux principes de nécessité et de proportionnalité des peines (décision 2016-556 QPC). Le Conseil rappelle, toutefois, deux réserves issues d’une précédente décision rendue le 24 juin 2016 (2016-545 QPC). La première réserve vise à exclure la condamnation pour fraude fiscale d’un contribuable ayant été définitivement déchargé de ses impositions par le juge de l’impôt pour un motif tenant au bien-fondé de l’imposition. La seconde réserve tend à limiter les condamnations pour fraude fiscale aux fraudes graves, cette gravité s’appréciant en tenant compte du montant des droits fraudés, de la nature des agissements de la personne poursuivie ou des circonstances de leur intervention.
Le Conseil constitutionnel juge ensuite que le fait de subordonner la mise en mouvement de l’action publique en matière de fraude fiscale au dépôt d’une plainte par l’administration fiscale n’est pas non plus contraire à la Constitution (2016-555 QPC).
La concomitance de ces décisions illustre parfaitement le durcissement des procédures engagées à l’encontre des contribuables et l’engagement de plus en plus fréquent de poursuites pénales pour fraude fiscale en parallèle des procédures plus classiques de contrôle fiscal.
En l’espèce, était en question de la conformité à la Constitution de l’article L. 228 du Livre des procédures fiscales (ci-après LPF) qui prévoit que sous peine d’irrecevabilité, les plaintes tendant à l’application de sanctions pénales en matière d’impôts directs, de taxe sur la valeur ajoutée et autres taxes sur le chiffre d’affaires, de droits d’enregistrement, de taxe de publicité foncière et de droits de timbre sont déposées par l’administration sur avis conforme de la Commission des Infractions fiscales (ci-après CIF).
Les requérants reprochaient, en premier lieu, à ces dispositions de méconnaître le principe de séparation des pouvoirs, dans des conditions affectant le principe d’indépendance de l’autorité judiciaire, au motif qu’elles subordonnent la mise en mouvement de l’action publique pour la répression de certaines infractions fiscales au dépôt d’une plainte préalable par l’administration. Ils leur reprochaient également pour les mêmes raisons de méconnaître le principe d’indépendance de l’autorité judiciaire.
En effet, le premier alinéa de l’article L. 228 du LPF impose à l’administration, pour certaines infractions fiscales, de recueillir l’avis conforme de la CIF préalablement au dépôt d’une plainte auprès du procureur de la République, sous peine d’irrecevabilité de la plainte. De plus, il ressort de la jurisprudence constante de la Cour de cassation que les mots «sous peine d’irrecevabilité» inclus dans cette disposition doivent s’interpréter comme subordonnant la mise en mouvement de l’action publique au dépôt d’une plainte par l’administration.
Ainsi, la plainte de l’administration est indispensable afin que puissent être engagées des poursuites pénales même en cas d’avis positif de la CIF. Le monopole de Bercy couvre les délits de fraude fiscale (article 1741 du CGI), d’omission d’écritures ou de passation d’écritures inexactes ou fictives au livre journal ou au livre d’inventaire (article 1743 du CGI), d’organisation de fausse comptabilité par un professionnel (article 1172 1°du CGI), de production de pièces fausses ou inexactes en vue d’obtenir un dégrèvement (article 1772 2°du CGI).
Or, en vertu de l’article 1er du Code de procédure pénale, l’action publique pour l’application des peines est en principe mise en mouvement et exercée par les magistrats ou par les fonctionnaires auxquels elle est confiée par la loi et en particulier le procureur de la République. De même, l’article 64 de la Constitution consacre l’indépendance de l’autorité judiciaire dont le Président de la République est garant.
La compatibilité de l’article L. 228 du LPF et plus particulièrement la subordination de la mise en mouvement de l’action publique par le procureur de la République à une plainte de l’administration avec ces principes pouvait ainsi susciter certaines interrogations.
Le Conseil constitutionnel avait, par ailleurs, déjà admis que la violation du principe de séparation des pouvoirs au détriment des fonctions juridictionnelles pouvait être utilement invoquée dans le cadre d’une question prioritaire de constitutionnalité dans l’hypothèse où la méconnaissance affectait par elle-même un droit ou une liberté que la Constitution garantit (cf. notamment décisions 2010-29/37 QPC, 2011-192 QPC, 2015-524 QPC). Il en est de même pour le principe d’indépendance de l’autorité judiciaire (2012-278 QPC).
Saisi de la question, le Conseil constitutionnel décide, toutefois, que si l’article L. 228 du LPF n’autorise pas le procureur de la République à mettre en mouvement l’action publique en l’absence de plainte préalable de l’administration, il ne le prive pas, une fois la plainte déposée, de la faculté de décider librement de l’opportunité d’engager des poursuites, conformément à l’article 40-1 du Code de procédure pénale.
Le Conseil relève, en deuxième lieu, que les infractions pour lesquelles une plainte de l’administration préalable aux poursuites est exigée répriment des actes qui portent atteinte aux intérêts financiers de l’Etat et causent un préjudice principalement au Trésor public. Ainsi, en l’absence de dépôt d’une plainte de l’administration, à même d’apprécier la gravité des atteintes portées à ces intérêts collectifs protégés par la loi fiscale, qui sont susceptibles de faire l’objet de sanctions administratives, l’absence de mise en mouvement de l’action publique ne constitue pas un trouble substantiel à l’ordre public.
En troisième lieu, la compétence pour déposer la plainte préalable obligatoire relève de l’administration qui l’exerce dans le respect d’une politique pénale déterminée par le gouvernement conformément à l’article 20 de la Constitution et dans le respect du principe d’égalité.
Au regard de ces trois éléments, le Conseil constitutionnel conclut que les dispositions contestées ne portent pas une atteinte disproportionnée aux principes d’indépendance de l’autorité judiciaire et de séparation des pouvoirs.
A noter que le dépôt d’une telle plainte n’est pas nécessaire pour l’infraction de blanchiment de fraude fiscale, les délits d’escroquerie à la TVA ni pour les infractions en matière de contributions indirectes et douanières (Cass. crim. Talmon 20 février 2008).
Les requérants soutenaient également que les dispositions de l’article L. 228 méconnaissaient le principe d’égalité devant la loi et le principe de nécessité des peines. Le Conseil constitutionnel considère toutefois que les dispositions contestées n’instituent, par elles-mêmes, aucune différence de traitement entre les auteurs présumés d’infractions contre lesquels l’administration dépose plainte et ne méconnaissent donc pas le principe d’égalité devant la loi. S’agissant du principe de nécessité des peines, le Conseil relève, par ailleurs, que les dispositions contestées n’instituent aucune sanction et ne méconnaissent donc pas le principe de nécessité des peines.
On ne peut que saluer cette décision qui laisse entre des mains expertes le choix de poursuivre ou non des contribuables du chef de fraude fiscale. En effet, l’engagement de procédures pénales présente des conséquences graves pour les entreprises et leurs dirigeants qui peuvent se voir appliquer des amendes mais également des peines de prison.
Une évolution sensible est, en en tout état de cause, déjà en marche, les cas de saisine de la CIF par l’administration ayant significativement augmenté au cours des dernières années. Le profil des contribuables visés est également en évolution, les grands groupes internationaux soupçonnés par l’administration fiscale d’avoir recours à des montages fiscaux agressifs étant de plus en plus régulièrement déférés devant la CIF.
De même, une évolution législative ne peut être exclue, certains parlementaires ayant tenté, à plusieurs reprises, d’ouvrir une brèche dans le monopole de Bercy.
