Alors que plus de 400 000 ruptures conventionnelles sont enregistrées chaque année dans le secteur privé, cette sortie à l’amiable des relations de travail était jusqu’alors interdite dans le secteur public.
Par Cécile Dandon, associée, cabinet du Parc, membre du réseau Eurojuris
L’article 72 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique permet désormais à l’administration et au fonctionnaire de «convenir en commun des conditions de la cessation définitive des fonctions» via l’expérimentation d’un dispositif de rupture conventionnelle applicable du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2025.
Cette rupture conventionnelle, fortement inspirée de la procédure existante depuis 2008 dans le Code du travail, permet enfin aux agents publics (fonctionnaires et contractuels en CDI des trois versants de la fonction publique, ouvriers de l’Etat et personnels médicaux non titulaires des établissements publics de santé) de négocier leur cessation de fonction, tout en touchant une indemnité de départ et en pouvant bénéficier d’une assurance-chômage, comme le prévoit le IV de l’article 72 de la loi précitée.
L’expérimentation de ce nouvel outil juridique du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2025 s’avère précieuse et innovante en droit de la fonction publique, où la fin des relations de travail était jusqu’alors marquée par leur unilatéralité, en permettant un départ négocié assorti de garanties pour l’agent public, en évitant de longs contentieux à l’issue incertaine qu’impliquait un licenciement ou une révocation. Les deux décrets d’application relatifs à la procédure et au montant de l’indemnité de rupture conventionnelle ont finalement été publiés au journal officiel du 1er janvier 2020 et ont ainsi livré le mode d’emploi de ce divorce à l’amiable.
Les conditions de mise en œuvre de la rupture conventionnelle
Il sera tout d’abord rappelé que les fonctionnaires stagiaires, ceux ayant atteint l’âge légal de la retraite leur ouvrant le bénéfice d’une retraite à taux plein et les fonctionnaires détachés en qualité d’agent contractuel ne peuvent bénéficier du dispositif. En revanche, dans le silence des textes, on peut imaginer que rien n’empêche au fonctionnaire en arrêt maladie ou en disponibilité de conclure une telle rupture, comme le permet d’ailleurs la Cour de cassation pour les salariés. Le décret n° 2019-1593 du 31 décembre 2019 instaure ensuite une procédure formalisée de rupture conventionnelle, permettant de s’assurer du consentement éclairé des parties et notamment du fonctionnaire ou de l’agent contractuel afin que cette rupture ne soit pas «imposée par l’une ou l’autre des parties», comme le rappelle l’article 72 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019.
Les garanties procédurales consistent ainsi en la démonstration d’une initiative partagée, la conduite obligatoire d’un entretien durant lequel le fonctionnaire peut se faire assister et la signature d’une convention assortie d’un droit de rétractation. Pour déclencher la procédure de rupture conventionnelle (à l’initiative de l’agent ou de l’administration), l’article 2 du décret n° 2019-1593 du 31 décembre 2019 prévoit que le demandeur informe l’autre partie par lettre RAR ou remise en main propre, dans le but de lui conférer une date certaine, de son souhait de conclure une rupture conventionnelle.
A la réception de la lettre, un entretien relatif à cette demande doit être organisé au terme d’un délai minimum de dix jours francs et d’un délai maximum d’un mois, d’autres entretiens pouvant par la suite être fixés selon la volonté des parties. Au cours de cet entretien, le fonctionnaire peut, après en avoir informé l’administration, se faire assister par un conseiller désigné par une organisation syndicale représentative de son choix, ou à défaut, par un conseiller syndical de son choix.
L’article 4 du décret fixe ensuite des points précis sur lesquels l’entretien devra principalement porter :
- les motifs de la demande et le principe de la rupture conventionnelle ;
- la fixation de la date de la cessation définitive des fonctions ;
- le montant envisagé de l’indemnité spécifique de rupture conventionnelle ;
- les conséquences de la cessation définitive des fonctions (notamment le bénéfice de l’assurance-chômage et, l’obligation de remboursement anticipé en cas de retour dans la fonction publique et le respect des obligations déontologiques prévues aux articles 25 octies et 26 de la loi du 13 juillet 1983, et à l’article L. 432-13 du Code pénal relative à la prise illégale d’intérêt).
Si, à l’issue de cet ou ces entretiens préalables, les parties s’accordent sur les termes et les conditions de la rupture conventionnelle, elles doivent signer une convention, au moins quinze jours francs après le dernier entretien. Cette convention est établie selon un modèle défini par arrêté du 6 février 2020, lequel fixe ainsi les mentions obligatoires de cet accord. Chacune des deux parties dispose alors d’un droit de rétractation, lequel s’exerce dans un délai de quinze jours francs qui commence à courir un jour franc après la date de la signature de la convention de rupture conventionnelle et prend la forme de l’envoi d’une lettre RAR ou remise en mains propres contre signature.
En l’absence de rétractation des parties dans ce délai, le fonctionnaire est radié des cadres à la date de cessation définitive de fonction convenue dans la convention de rupture, aucune procédure d’homologation n’étant nécessaire comme c’est le cas pour les salariés de droit privé.
Le montant de l’indemnité spécifique de rupture conventionnelle
Le décret n° 2019-1596 du 31 décembre 2019 est venu préciser le calcul de l’indemnité spécifique de rupture conventionnelle, en fixant notamment un montant plancher selon l’ancienneté de l’agent et un montant plafond, qui n’existe pas dans le privé, afin de limiter le coût de cette mesure pour les administrations.
Ainsi, le montant de l’indemnité ne peut être inférieur au montant suivant :
- 1/4 de mois de rémunération brute par année d’ancienneté pour les années jusqu’à dix ans ;
- 2/5 de mois de rémunération brute par année d’ancienneté pour les années à partir de dix ans et jusqu’à quinze ans ;
- Un 1/2 mois de rémunération brute par année d’ancienneté à partir de quinze ans et jusqu’à vingt ans ;
- 3/5 de mois de rémunération brute par année d’ancienneté à partir de vingt ans jusqu’à vingt-quatre ans.
Par ailleurs, le montant de l’indemnité ne peut être supérieur à un 1/12e de la rémunération brute annuelle par année d’ancienneté dans la limite de vingt-quatre ans d’ancienneté.
Sur le plan fiscal, l’article 5 de la loi de finance pour 2020 est venu compléter l’article 80 duodecies du Code général des impôts pour exonérer d’impôt sur le revenu l’indemnité spécifique de rupture conventionnelle selon les modalités applicables dans le secteur privé. En outre, elle est exclue de l’assiette des cotisations sociales dans les limites fixées par l’article L. 241-3 du Code de la sécurité sociale. On constate ici que ce dispositif intéressant peut s’avérer coûteux pour un employeur public aux moyens limités, ce qui risque d’être l’un des freins majeurs de son utilisation.
Les conséquences de la signature d’une convention de rupture conventionnelle
La rupture conventionnelle entraîne la radiation des cadres et la perte de la qualité de fonctionnaire. Elle présente un avantage pour les agents par rapport à la démission en ce qu’elle leur ouvre droit aux allocations-chômage s’ils en remplissent les conditions d’attribution. Enfin, un dispositif anti-abus a été prévu par le législateur : si l’agent est à nouveau recruté au sein de la fonction publique dont il dépendait (Etat, territoriale ou hospitalière) au cours des six ans qui suivent la rupture conventionnelle, il devra rembourser intégralement à l’administration qui le recrute les sommes perçues au titre de l’indemnité de rupture conventionnelle, dans un délai maximal de deux ans qui suit le recrutement. Au sein de la fonction publique territoriale, cette obligation s’entend d’un recrutement dans la même collectivité ou dans l’établissement public de coopération intercommunale dont la collectivité est membre.
Pour s’assurer du respect de ces dispositions, l’article 8 du décret n° 2019-1593 prévoit que, préalablement à leur recrutement, les candidats retenus pour occuper un emploi au sein d’une administration doivent automatiquement adresser à l’autorité de recrutement une attestation sur l’honneur qu’ils n’ont pas bénéficié, durant les six années précédant le recrutement, d’une indemnité spécifique de rupture conventionnelle soumise à l’obligation de remboursement.
En conclusion, l’expérimentation de la rupture conventionnelle dans la fonction publique devrait susciter un vif intérêt dans la gestion des ressources humaines publiques, dès lors qu’elle permet enfin de mettre un terme de manière concertée à une relation de travail qui ne satisfait plus les parties, en évitant à l’administration de devoir mettre en place des montages juridiques complexes ou à l’agent de démissionner sans pouvoir bénéficier d’aucune garantie.
