La Cour européenne des droits de l’homme a reconnu le 19 mars dernier que les moyens mis à la disposition des commissions d’enquête parlementaires étaient «en soi problématique[s]» en regard du droit à un procès équitable et au respect de la présomption d’innocence : une première victoire pour les droits de la défense dans l’enceinte parlementaire !
Par Fabrice Fages, associé, Myria Saarinen, associée, et Alice Dunoyer de Segonzac, avocat, Latham & Watkins
Pourquoi s’inquiéter du respect de la présomption d’innocence, du droit de se taire, ou encore du droit d’être assisté par un avocat dans le cadre des enquêtes parlementaires, par définition «non judiciaires» ? Une commission d’enquête n’est pas un «procès», les parlementaires ne sauraient faire office de juges ; mais lorsqu’un organe de pouvoir se met en quête de la vérité, il a une tendance certaine à rechercher des «responsables», que ce soit s’agissant de «la réalité du détournement du crédit d’impôt», des «produits financiers à risque souscrits par les acteurs publics locaux» ou encore de «la lutte contre le dopage», pour s’en tenir à des sujets de commissions d’enquête récentes. Pourtant, dans un Etat de droit, chacun a le droit d’être présumé innocent, d’être informé des accusations portées à son encontre, de préparer sa réponse, sa défense, d’être assisté ou encore de ne pas s’auto-incriminer. Ces droits, indiscutablement acquis dans le domaine judiciaire, n’étaient jusqu’à présent pas reconnus dans l’enceinte parlementaire. La Cour européenne des droits de l’homme ouvre la voie aux droits de la défense après avoir examiné les pouvoirs des commissions d’enquête parlementaires.
Les commissions d’enquête parlementaires ont pour principal objectif de contrôler le fonctionnement de l’Etat et, plus précisément, «la gestion des services publics ou des entreprises nationales» (article 6, ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires). Elles poursuivent un objectif de transparence de la vie politique et d’amélioration des actions étatiques. La réforme constitutionnelle de 2008 leur a d’ailleurs donné une légitimité incontestable en introduisant l’article 51-2 dans la Constitution, lequel consacre constitutionnellement le pouvoir des assemblées parlementaires de créer des commissions d’enquête. Pour mener leurs investigations, les parlementaires disposent de pouvoirs particulièrement étendus et «coercitifs» : s’ils jugent l’audition d’une personne utile, cette dernière devra comparaître et sera tenue de «déposer» sous serment, le fait de refuser étant passible de deux ans d’emprisonnement et de 7 500 euros d’amende ; en outre, la commission d’enquête dispose d’un droit d’accès très large aux documents qu’elle estime nécessaires à l’enquête, tout refus de communication de pièces étant passible des mêmes peines. A notre connaissance, ces sanctions n’ont à ce jour jamais été appliquées, mais le texte actuel entretient cette épée de Damoclès de l’éventualité des sanctions pénales.
Outre ces pouvoirs sur les personnes auditionnées, les parlementaires organisent eux-mêmes la publicité des enquêtes «par les moyens de leur choix». Ils ont donc le loisir d’auditionner en public ou à huis clos, de décider de la publication ou non de tout ou partie des auditions et du rapport. La publicité du rapport est un sujet particulièrement sensible s’agissant du respect de la présomption d’innocence, de la protection du secret des affaires et du secret professionnel. En effet, les conclusions tirées par les parlementaires peuvent rapidement présumer de la culpabilité de tel ou tel acteur et tout du moins déclencher les charges des médias et de l’opinion publique, vite oublieuses du principe de présomption d’innocence. Le secret, quant à lui, n’est que très peu protégé. Il est certes possible de demander à être entendu à huis clos, comme cela a déjà été le cas dans le cadre de la commission d’enquête sur l’efficacité de la lutte contre le dopage en 2013, ou que le compte rendu de l’audition ne soit pas rendu public. Souvent, les parlementaires en charge de mener les travaux de la commission, conscients de l’importance de préserver certains droits, accèdent à ces demandes des auditionnés eux-mêmes. Mais il ne s’agit que d’une tolérance, étant précisé que le simple fait de le demander peut apparaître «suspect», de sorte que beaucoup de personnes auditionnées hésitent. Sans compter qu’il n’existe aucune garantie au maintien de la confidentialité des auditions et qu’il est déjà arrivé qu’une audition présentée comme confidentielle, par exemple pour protéger un secret professionnel, soit malgré tout rendue publique. Les personnes auditionnées n’ont aucune garantie du respect du principe de présomption d’innocence ni du secret professionnel. C’est donc sans défense ni aucune protection qu’elles livrent un témoignage public qui pourra être réutilisé contre elles sous des formes aussi bien médiatiques que judiciaires, administratives ou politiques.
L’affaire Corbet c. France, tranchée par la Cour européenne des droits de l’homme le 19 mars dernier, illustre les carences du dispositif actuel, qui ne laisse guère de place aux droits de la défense en dépit des pouvoirs importants accordés aux commissions d’enquête. En mars 2003, l’Assemblée nationale avait créé une commission d’enquête portant sur «les causes économiques de la disparition d’Air Lib», et ce malgré l’ouverture antérieure d’une enquête par le parquet. Dans le cadre de son enquête, l’attention des parlementaires s’est dirigée vers Jean-Charles Corbet – alors dirigeant de la compagnie – et son équipe. La commission d’enquête les a auditionnés pour finalement transmettre ses rapports, procès-verbaux des auditions et conclusions au procureur de la République. Dans les jours qui suivirent la transmission du rapport de la commission d’enquête, l’ancien dirigent d’Air Lib était placé en garde à vue puis mis en examen. Sans même le savoir au moment de leurs auditions, Jean-Charles Corbet et ses collaborateurs, qui pensaient apporter leur concours au contrôle parlementaire de l’action d’Etat, ont répondu à des questions qui auraient aussi bien pu être posées par un magistrat, à la différence près qu’ils n’ont eu ni le droit d’être assistés par un avocat, ni celui de se taire. La Cour souligne que l’utilisation dans la procédure pénale de déclarations faites «sous contrainte» dans le contexte de la commission d’enquête se heurte au respect du droit de se taire et de ne pas contribuer à sa propre incrimination. La Cour va même plus loin, en indiquant que l’impossibilité pour ces personnes d’invoquer ces droits lors de leur audition par les parlementaires est «en soi problématique» au regard de l’article 6 de la CEDH consacrant le droit à un procès équitable et à la présomption d’innocence. Si la France n’a pas été condamnée, c’est parce que les requérants n’ont pas été en mesure d’apporter la preuve de l’impact de l’utilisation de leurs auditions par les parlementaires sur le verdict de culpabilité et les peines prononcées ; mais la Cour profite tout de même de l’occasion pour pointer les difficultés soulevées par le fonctionnement actuel des commissions d’enquête parlementaire.
Nos sociétés démocratiques ont fait le choix du droit à un procès équitable, de l’égalité des armes. La cour de Strasbourg nous le rappelle et nous invite à corriger le tir afin d’assurer l’exemplarité de nos procédures de contrôle. Si les commissions d’enquête parlementaires sont nécessaires à la démocratie moderne, elles se doivent d’être exemplaires et donc en adéquation avec nos droits fondamentaux.
