Par Olivier Billard, avocat, et Guillaume Fabre, avocat, Bredin Prat

Le 26 avril 2017, le premier ministre a publié une circulaire portant sur l’application des règles européennes de concurrence relatives aux aides publiques des activités économiques. Cette circulaire vient remplacer une précédente circulaire datée de 2006. Cette nouvelle circulaire est relativement courte et, contrairement à celle de 2006 qui se concentrait essentiellement sur la substance du droit des aides d’Etat, elle rappelle quelques grands principes pratiques qui doivent guider l’action de l’Administration pour l’application du droit des aides d’Etat.

Pour mémoire, toute mesure qui constitue une aide d’Etat (en substance, parce qu’elle confère un avantage sélectif à une ou plusieurs entreprises et fausse la concurrence) est en principe interdite. Elle peut néanmoins être autorisée par la Commission européenne lorsqu’elle relève des exceptions prévues par le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Toute mesure constitutive d’une aide d’Etat doit en principe être notifiée (et autorisée) avant toute mise en œuvre, ce que seul l’Etat peut faire (la Commission a cependant adopté divers règlements exemptant, sous conditions, certains types d’aides d’Etat de l’obligation de notification préalable).

Si seul l’Etat a la responsabilité de notifier les aides, la notion d’aide d’Etat est entendue très largement : un grand nombre de personnes morales sont susceptibles d’octroyer des aides d’Etat (collectivités territoriales, établissements publics, entreprises publiques, etc.). De ce point de vue, l’adoption et la publication d’une circulaire sont particulièrement bienvenues, afin de contribuer à une bonne connaissance et mise en œuvre des règles relatives aux aides d’Etat au sein des administrations et de toute autre personne publique susceptibles d’être confrontée à des problématiques d’aides d’Etat. Certes, la circulaire est adressée aux ministres et aux préfets de région et de département, mais un grand nombre de ses aspects semblent pertinents pour toutes les personnes publiques susceptibles d’accorder des aides d’Etat ainsi que pour les bénéficiaires des aides et leurs conseils.

L’objectif affiché par la circulaire est précisément de renforcer la sécurité juridique, en s’assurant que les mesures de droit national susceptibles de relever de la réglementation relative aux aides d’Etat soient bien identifiées comme telles et, si nécessaires, notifiées à la Commission. Comme le dit le premier ministre : «Tout doit être mis en œuvre pour éviter une situation d’aide illégale (octroyée sans autorisation préalable et constatée par le juge national et/ou la Commission européenne), voire incompatible (déclarée comme telle par la Commission européenne après examen).» Le premier ministre semble à cet égard vouloir imposer une obligation de moyens renforcés aux administrations françaises.

En synthèse, le premier ministre demande la désignation de «référents aides d’Etat» dans chaque organisme ou direction susceptible de connaître des dossiers d’aides d’Etat et insiste pour que les études d’impact préparées avant l’adoption de loi, notamment de finances ou de financement de la sécurité sociale, contiennent une analyse de la compatibilité des mesures envisagées avec le droit des aides d’Etat. Il encourage les administrations à s’épargner la charge administrative qui découle des notifications d’aides d’Etat en ayant recours, dans la mesure du possible, aux types d’aides d’Etat exemptées de notification préalable. Il rappelle d’ailleurs que la Commission a procédé à une «modernisation» du droit des aides d’Etat afin d’accroître le nombre de mesures d’aide d’Etat ainsi exemptées de l’obligation préalable de notification.

Lorsque l’aide est notifiable et pour éviter tout risque de mise en œuvre avant l’autorisation par la Commission, il recommande d’anticiper le plus en amont possible la procédure d’examen, en tenant compte des délais nécessaires (i) au niveau national (examen par le Secrétariat général des affaires européennes chargé, sous l’autorité du premier ministre, de centraliser l’examen des notifications d’aides d’Etat, lesquelles notifications sont ensuite réalisées par la représentation permanente de la France auprès de l’Union européenne) ; et (ii) au niveau européen. Afin d’accélérer le traitement des dossiers, il préconise d’avoir largement recours aux contacts de prénotification avec la Commission européenne, et ce le plus tôt possible dans le processus d’élaboration d’une mesure donnée «afin de permettre d’éventuels réorientations ou amendements» à la mesure en cause. Il recommande de tels contacts de prénotification pour les mesures soulevant des questions complexes ou inédites et même pour les dossiers simples.

Enfin, et pour permettre d’organiser son travail, la circulaire demande aux ministres de communiquer au SGAE de manière annuelle une liste indicative des dossiers susceptibles de faire l’objet d’une notification et de les prioriser.

Afin de contribuer à la bonne connaissance des règles relatives aux aides d’Etat, des fiches techniques sont annexées à la circulaire. Elles synthétisent les grands principes du droit européen des aides d’Etat, s’agissant (i) de la notion d’aide d’Etat ; (ii) des principales exceptions au principe d’interdiction des aides, sur la base desquelles la Commission européenne peut autoriser des aides d’Etat (règlement général d’exemption par catégorie ou d’exemption sectorielle et différentes lignes directrices et encadrements applicables) ; (iii) des principales conditions de fond pour l’autorisation des aides d’Etat en vertu de ces exceptions (e.g., le caractère nécessaire et proportionné des aides pour la poursuite d’objectifs d’intérêt commun, leur caractère incitatif, etc.) ; (iv) des règles procédurales pour la notification et l’examen des aides, au niveau national et au niveau européen ; (v) des règles en cas de versement d’une aide illégale ou incompatible.

Ces fiches techniques sont assez sommaires, mais très synthétiques et particulièrement claires. Elles donnent rapidement une vue d’ensemble de la matière et permettent aisément de s’y retrouver dans le dédale des règles applicables. Nul doute qu’elles ont donc vocation à constituer un premier guide pratique utile pour l’ensemble des personnes publiques susceptibles d’octroyer des aides d’Etat ainsi que pour les potentiels bénéficiaires d’aides d’Etat.

On peut cependant regretter qu’elles ne traitent pas plus de certains thèmes qui peuvent en pratique soulever des questions particulières, s’agissant par exemple de l’interaction entre les différentes administrations : quelques mots en est dit, en particulier s’agissant de la manière dont les collectivités territoriales doivent saisir les services de l’Etat pour procéder à la notification d’une aide. Mais des explications complémentaires auraient pu être utiles, par exemple s’agissant des mécanismes de coopération avec le Secrétariat général des affaires européennes lorsqu’il existe une incertitude sur la qualification d’une mesure d’aide ou sur le régime en vertu duquel la Commission pourrait autoriser une mesure. De même, la mise en œuvre des décisions de la Commission imposant à l’Etat la récupération d’une aide d’Etat considérée illégale et incompatible aurait pu être développée d’avantage, en particulier lorsque l’aide a été octroyée par une personne morale différente de l’Etat (e.g., par une entreprise publique).

Notons enfin que la circulaire annonce la création d’un site unique français dédié aux aides d’Etat, qui sera hébergé sur le site Europe en France (www.europe-en-france.gouv.fr/centre-de-ressources) et qui regroupera «l’ensemble des bases juridiques françaises relatives à l’octroi d’aides d’Etat et enregistrées au greffe de la Commission européenne».

Pour l’ensemble de ces raisons, cette circulaire semble capable de remplir le double objectif qu’elle s’est fixé, c’est-à-dire augmenter la sécurité juridique des mesures pouvant relever du droit des aides d’Etat et la transparence de l’action administrative pour la mise en œuvre de ce droit. Une évaluation régulière des résultats de l’application des principes prévus par cette circulaire et des difficultés rencontrées serait également extrêmement précieuse pour les praticiens de cette branche du droit européen, permettant de constituer une base de «know-how» évolutive de l’application pratique du droit des aides d’Etat en France.