Le répertoire des représentants d’intérêts est ouvert depuis le 1er juillet 2017. Contrairement à ce que l’on pourrait penser de prime abord, il ne s’adresse pas seulement aux professionnels du lobbying. Un grand nombre d’autres acteurs peut être concerné : entreprises, organisations professionnelles, cabinets d’avocats, associations ou fondations. A deux mois de la date butoir fixée aux représentants d’intérêts pour s’inscrire au répertoire, le moment paraît opportun pour faire une piqûre de rappel sur le champ d’application de ce dispositif.
Par Guillaume Froger, avocat, Bredin Prat
160 : c’est le nombre de personnes inscrites au 23 octobre 2017 sur le répertoire public des représentants d’intérêts. Ce répertoire, on s’en souvient, a été créé par la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique (dite «Sapin 2») pour garantir la transparence du processus d’adoption des décisions publiques. Tenu par la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, il est ouvert depuis le 1er juillet 2017. Les représentants d’intérêts doivent s’y inscrire avant le 31 décembre 2017 en renseignant leur identité, ainsi que le champ de leurs activités de lobbying.
A compter du 1er janvier 2018, le répertoire s’enrichira des premiers rapports d’activité des représentants d’intérêts. Ces rapports détailleront toutes les actions de lobbying qu’ils ont menées au cours du second semestre 2017. En particulier, ils donneront des informations sur la nature des actions engagées, le type de décisions publiques sur lesquelles elles ont porté, les catégories de décideurs publics visés, les questions sur lesquelles elles ont porté ou le montant des dépenses qui y ont été consacrées.
En naviguant sur le répertoire, nous nous apercevons que les premiers déclarants ont des profils très divers : agences de lobbying et d’affaires publiques, cabinets d’avocats, organisations professionnelles, syndicats, entreprises, chambres de commerce et d’industrie, associations ou fondations. Ils exercent leurs activités dans tous les secteurs de l’économie et interviennent à tous les niveaux (local, national, européen ou mondial). Leur nombre devrait croître dans les prochaines semaines, à mesure que la date butoir fixée aux représentants d’intérêts existants pour se déclarer approche.
Quelles sont les personnes concernées ?
Le cercle des représentants d’intérêts est très large. En effet, à quelques rares exceptions, toutes les personnes morales de droit privé et tous les organismes publics exerçant une activité industrielle ou commerciale peuvent l’être. La qualification de représentant d’intérêts est acquise lorsqu’un dirigeant, un employé ou un membre a pour activité «principale» ou «régulière» d’influer sur la décision publique en entrant en communication avec un responsable public.
S’agissant des activités de représentation d’intérêts exercées à titre principal, le critère est rempli lorsqu’une personne y a consacré plus de la moitié de son temps au cours des six derniers mois. S’agissant de celles exercées à titre régulier, la condition est satisfaite quand une personne a réalisé, pendant une période de douze mois, plus de dix actions de représentation d’intérêts. Au sein des personnes morales, ce critère s’apprécie à l’échelle individuelle. Une entreprise, par exemple, devient un représentant d’intérêts si au moins une personne en son sein a réalisé, à elle seule, plus de dix actions de cette nature sur l’année.
Qu’est-ce qu’une action de représentation d’intérêts ?
En vertu de l’article 18-2 de la loi Sapin 2, une personne réalise une action de représentation d’intérêts quand elle entre en communication avec un responsable public en vue d’influer sur une décision publique. Tous les modes de communication sont pris en compte : il peut s’agir d’une rencontre physique, d’une conversation téléphonique ou par vidéoconférence ou de l’envoi d’un courrier, d’un e-mail ou d’un SMS. L’entrée en communication doit cependant avoir lieu à l’initiative du représentant d’intérêts. Cette condition permet d’écarter, par exemple, toutes les interventions effectuées dans le cadre d’une consultation publique ou d’une audition organisée par un responsable public.
Le critère de l’influence sur une décision publique a aussi une portée très large. Aux yeux de la Haute Autorité, il est rempli dès l’instant où un représentant d’intérêts se rapproche d’un responsable public pour évoquer une décision publique. Une exception est toutefois prévue pour les démarches liées à la délivrance d’une autorisation ou au bénéfice d’un avantage dont l’attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l’obtenir. Au-delà de cette exception, les communications se limitant à des demandes d’information ou d’interprétation d’une décision publique ne sont pas considérées comme ayant pour objet d’influer sur une décision publique. Il en va de même lorsqu’un représentant d’intérêts transmet à un responsable public des informations sur ses activités, sans lien direct avec une décision publique.
Qui sont les responsables publics visés ?
La loi Sapin 2 fixe une liste exhaustive des décideurs publics à l’égard desquels une communication peut constituer une action de représentation d’intérêts. Pour l’heure, cette liste comprend les membres du gouvernement et des cabinets ministériels, les collaborateurs du président de la République, les parlementaires et leurs collaborateurs, les secrétaires généraux des ministères, les directeurs d’administration centrale, les préfets, les membres des autorités administratives indépendantes. A compter du 1er juillet 2018, elle s’étendra à d’autres agents publics (en particulier, certains chefs de service et sous-directeurs au sein des administrations centrales) et surtout aux principaux élus locaux et à leurs directeurs, directeurs adjoints et chefs de cabinet.
Quelles sont les décisions publiques concernées ?
Pour donner le plus d’effet possible au dispositif, la notion de «décision publique» a été très largement entendue. Celle-ci englobe aussi bien les actes unilatéraux (lois, règlements ou décisions individuelles) que les contrats (qu’ils soient d’ailleurs publics ou privés). Il peut ensuite s’agir d’une décision «en vigueur» ou «en projet». En revanche, semblent exclus de cette définition les actes dépourvus de tout effet juridique ou de tout caractère normatif comme les avis, les recommandations ou les propositions formulés par une autorité administrative.
Conclusion
En conclusion, contrairement à ce que l’on pourrait penser de prime abord, le dispositif prévu par la loi Sapin 2 pour les représentants d’intérêts ne s’adresse pas seulement aux professionnels du lobbying. Son champ d’application étant très étendu, il est susceptible de concerner un grand nombre d’autres acteurs : entreprises (publiques ou privées), associations, fondations ou syndicats. Il est important que les organisations qui entretiennent des rapports réguliers avec les pouvoirs publics déterminent si elles sont ou non des représentants d’intérêts et si elles doivent s’inscrire sur le répertoire. Cet examen suppose d’établir une cartographie précise des personnes qui, au sein de l’organisation, ont effectué des actions de représentation d’intérêts, des responsables publics approchés, des décisions publiques visées et des modes d’entrée en communication. Les sanctions prévues en cas de manquement d’un représentant d’intérêts à ses obligations déclaratives – un an d’emprisonnement et 15 000 euros d’amende – ne sont pas anodines.
