Alors que le principe du non bis in idem est au cœur des débats dans les affaires Altran (ODA 199) et EADS, la Cour européenne des droits de l’homme vient de rendre un arrêt particulièrement instructif qui condamne l’Italie, dans l’affaire Grande Stevens et autres, pour non-respect des articles 6§1 de la Convention et 4 du Protocole n° 7. Les conséquences sur la procédure française sont presque inévitables.
Par un arrêt du 4 mars 2014, la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) a rendu une décision importante sur le cumul des sanctions administratives prononcées par la CONSOB italienne (l’équivalent de l’AMF française) et celles imposées par la justice judiciaire. Dans ce dossier, trois personnes physiques et deux personnes morales ont été condamnées en 2007 par l’autorité administrative, pour fausse information du marché, à de lourdes amendes pécuniaires et à des interdictions de diriger. Les requérants ont fait opposition devant la cour d’appel de Turin, puis ont porté l’affaire devant la Cour de cassation, sans succès.
Parallèlement, des poursuites pénales sont engagées, conformément au décret législatif n° 58 de 1998. Dès le début de la procédure, les requérants demandent l’abandon des poursuites en vertu du principe non bis in idem et font valoir que le décret précité ne respecte pas l’article 4 du Protocole n° 7 selon lequel : «Nul ne peut être poursuivi ou puni pénalement par les juridictions du même Etat en raison d’une infraction pour laquelle il a déjà été acquitté ou condamné par un jugement définitif conformément à la loi et à la procédure pénale de cet Etat.» Un argument rejeté par le tribunal de Turin au motif que «la loi italienne interdit un double procès pénal et administratif sur un même fait. Or les articles 185 et 187 ter du décret législatif n° 58 ne punissent pas le même fait», car seul le premier requiert l’existence d’un dol. Après maintes péripéties judiciaires, deux des trois personnes physiques ont été condamnées, les autres prévenus ayant été relaxés.
La procédure devant la CEDH
Condamnées par la CONSOB et la justice pénale, les deux personnes physiques ont porté l’affaire devant la CEDH. Et le raisonnement de la Cour européenne est particulièrement intéressant. Elle écarte d’abord l’un des arguments du gouvernement italien en expliquant que les principes énoncés dans sa jurisprudence «ne visent pas à savoir si les éléments constitutifs des infractions sont ou non identiques, mais à déterminer si les faits reprochés aux requérants devant la CONSOB et devant les juridictions pénales se référaient à la même conduite». Elle écarte également la réserve d’interprétation alléguée par l’Italie au motif qu’elle a un caractère trop général.
Pour que l’article 4 du Protocole n° 7 trouve son application, la sanction prononcée par la CONSOB doit revêtir un caractère pénal. Si l’Italie qualifie d’administratives les sanctions prononcées par la CONSOB, la Cour précise que «les qualifications retenues par le droit interne n’ont qu’une valeur relative» (Ozturk contre Allemagne, 21 février 1984). Faisant application de ses critères traditionnels (1), la Cour considère que les amendes infligées «étaient fondées sur des normes poursuivant un but à la fois préventif, à savoir dissuader les intéressés de recommencer, et répressif puisqu’elles sanctionnaient une irrégularité […] et que les sanctions en cause relevaient donc par leur sévérité de la matière pénale». Quasi pénales, les sanctions prononcées par la CONSOB ne pouvaient donc pas être suivies d’une amende pénale, en application des articles 4 du Protocole n° 7 et 6§1 de la Convention.
La Cour, condamnant l’Italie, a tout de même rappelé : «A propos de certaines autorités administratives françaises compétentes en droit économique et financier et disposant d’un pouvoir de sanction, la Cour a jugé que l’article 6, dans son volet pénal, s’appliquait notamment dans le cas de la Cour de discipline budgétaire et financière, du Conseil des marchés financiers, du Conseil de la concurrence, de la Commission des sanctions de l’AMF.»
Une future réforme française ?
Doit-on y voir un message direct à l’attention de la France qui continue à autoriser le cumul de la procédure administrative devant l’AMF avec les poursuites pénales, en raison d’une réserve d’interprétation qu’elle a, elle aussi, émise pour restreindre l’application du principe non bis in idem «aux seules infractions relevant en droit français de la compétence des tribunaux statuant en matière pénale»? Selon Jean-Daniel Bretzner, associé du cabinet Bredin Prat, «au regard de l’arrêt du 4 mars 2014, cet argument ne tient pas. L’Italie fondait son raisonnement sur la même réserve, mais vient d’être condamnée par la Cour de Strasbourg. On peut donc penser que les résistances internes françaises finiront par tomber, ce n’est qu’une question de temps ».
Remarquons d’ailleurs l’opinion séparée des juges Karakas et Pinto de Albuquerque à la fin de la décision : «Nous espérons que le présent arrêt sera l’occasion pour les juridictions internes de rendre pleinement justice aux requérants, et qu’il incitera le législateur italien à remédier aux défaillances structurelles de la procédure administrative et judiciaire d’application et de contrôle des sanctions administratives de la CONSOB. S’il relève ce défi, cela pourrait fournir un exemple et une source d’inspiration pour les autres législateurs confrontés à un problème systémique similaire.» A bon entendeur.
(1). Selon sa jurisprudence constante (Engel et autres contre Pays-Bas, 8 juin 1976), l’existence d’une accusation en matière pénale est soumise à trois critères alternatifs : la qualification juridique de la matière litigieuse en droit national, la nature même de celle-ci et la nature et le degré de sévérité de la sanction.
