La réponse juridique de l’Union européenne à la guerre menée par la Fédération de Russie contre l’Ukraine continue de transformer en profondeur son architecture normative. Longtemps structurée autour des instruments de la politique étrangère et de sécurité commune, cette réponse connaît une inflexion majeure depuis décembre 2025 avec l’adoption d’un règlement fondé sur l’article 122 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Par ce texte, l’Union ne se limite plus à sanctionner un comportement internationalement répréhensible : elle mobilise ses pouvoirs économiques d’urgence afin de neutraliser durablement des actifs souverains étrangers présents sur son territoire. Cette évolution marque un tournant conceptuel et juridique aux conséquences significatives pour la sécurité juridique des actifs et les obligations de compliance des opérateurs économiques.

Changement de base juridique

Le 12 décembre 2025, le Conseil de l’Union européenne a adopté un règlement fondé sur l’article 122 TFUE, disposition permettant l’adoption de mesures d’urgence en cas de difficultés graves affectant la stabilité économique de l’Union [1]. Ce texte vise les actifs et réserves de la Banque centrale de Russie, ainsi que ceux des entités agissant pour son compte, détenus dans l’Union. Depuis février 2022, environ 210 milliards d’euros de ces actifs avaient déjà été immobilisés dans le cadre des sanctions adoptées au titre de la PESC. Ces mesures interdisaient les transactions liées à leur gestion, sans toutefois instaurer une interdiction autonome et générale de leur transfert.

Le recours à l’article 122 TFUE modifie profondément cette logique. En qualifiant les conséquences économiques de la guerre en Ukraine de crise grave et durable affectant l’Union, le Conseil a estimé nécessaire d’introduire une interdiction temporaire de tout transfert direct ou indirect de ces actifs. Le choix de cette base juridique permet l’adoption du règlement à la majorité qualifiée, sans intervention du Parlement européen, rompant ainsi avec les exigences d’unanimité propres au régime des sanctions. Il inscrit surtout la mesure dans une logique de protection de l’ordre économique interne de l’Union, distincte de la finalité coercitive externe traditionnellement associée aux sanctions.

Neutralisation des actifs souverains

Le règlement adopté en décembre 2025 procède à un encadrement juridique explicite de cette interdiction de transfert [2]. Il intègre un contrôle de proportionnalité détaillé, assorti de mécanismes de réexamen périodique et d’obligations de reporting confiées à la Commission. La mesure est présentée comme temporaire, conditionnelle et réversible, sa durée étant liée à la cessation de l’agression, au versement de réparations et à la disparition du risque économique grave pour l’Union.

Sur le plan juridique, cette évolution modifie substantiellement la situation des actifs concernés. Ceux-ci ne sont plus seulement gelés dans leur usage économique, mais juridiquement neutralisés, soustraits à toute circulation hors de l’ordre juridique de l’Union tant que les conditions posées par le règlement ne sont pas réunies. Cette neutralisation ne saurait toutefois être assimilée à une confiscation. Le règlement ne procède à aucun transfert de propriété et ne remet pas formellement en cause les principes d’immunité des biens souverains. Il opère en revanche un contrôle renforcé sur les effets économiques de ces actifs, en particulier sur les flux financiers qu’ils génèrent.

Sanctions et exception économique

La différence avec le régime classique des sanctions est, à cet égard, fondamentale. Les sanctions adoptées au titre de la PESC poursuivent un objectif de politique étrangère et reposent sur une logique de renouvellement politique à l’unanimité. Le mécanisme fondé sur l’article 122 TFUE s’inscrit, quant à lui, dans une logique de gestion du risque économique interne, mobilisant des pouvoirs d’exception adoptés à la majorité qualifiée et justifiés par des critères économiques objectifs.

Il en résulte un régime hybride, dans lequel des mesures non qualifiées formellement de sanctions produisent néanmoins des effets comparables, tout en bénéficiant d’une stabilité juridique accrue. Cette hybridation brouille les frontières traditionnelles entre droit économique, politique étrangère et sécurité, et révèle l’émergence d’un véritable droit de l’exception économique à effets « quasi sanctionnatoires ».

Un précédent juridiquement contesté

L’adoption de ce règlement ne s’est pas opérée dans un consensus politique plein et entier. L’initiative a donné lieu à des réserves au sein de l’Union, plusieurs Etats membres soulignant les risques de précédent et les atteintes potentielles à la sécurité juridique des actifs souverains, tandis que la Hongrie et la Slovaquie ont exprimé une opposition ouverte. Ces prises de position illustrent la sensibilité institutionnelle de l’évolution engagée, sans en réduire toutefois la portée. Leur dépassement traduit au contraire une acceptation assumée, au niveau de l’Union, d’un élargissement de ses pouvoirs d’exception, au prix conscient d’une prévisibilité juridique amoindrie.

Compliance et zone grise juridique

Pour les opérateurs économiques, cette évolution modifie profondément la nature du risque juridique. L’absence d’inscription sur une liste de sanctions ne constitue plus une garantie suffisante de sécurité. La détention, la gestion ou l’intermédiation d’actifs liés à des Etats exposés à des tensions géopolitiques peut devenir problématique en raison du contexte économique et stratégique, indépendamment de toute illicéité formelle. Cette insécurité est particulièrement manifeste s’agissant des produits financiers générés par les actifs neutralisés, dont la gestion peut être dissociée de la titularité du capital.

Dans ce contexte, la compliance ne peut plus être envisagée comme une simple vérification de conformité normative. Elle tend à devenir un outil d’anticipation et de gouvernance du risque, intégrant l’analyse des bases juridiques susceptibles d’être mobilisées en situation de crise. En organisant juridiquement l’exception, l’Union européenne entérine l’idée que la sécurité économique peut désormais justifier des atteintes durables à la circulation et à la disponibilité des actifs souverains, ouvrant une zone grise juridique appelée à devenir un enjeu central pour les acteurs économiques internationaux.

[1] Article 122 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.

[2] Règlement (UE) 2025/2600 du Conseil du 12 décembre 2025 relatif aux mesures d’urgence en réponse aux conséquences économiques de la guerre en Ukraine.