Le 27 mai 2014, le tribunal administratif d’Orléans a pour la première fois condamné l’Etat à rembourser à une société (Latty International), condamnée pour faute inexcusable, la moitié des dommages et intérêts qu’elle avait dû verser. Le recours de la société était animé par l’injustice ressentie par beaucoup d’entreprises se voyant presque automatiquement condamnées alors qu’elles respectaient la réglementation en vigueur en matière d’amiante.
Par Sylvie Gallage-Alwis, avocat à la cour, et Laura Danet,Hogan Lovells (Paris) LLP
On comprend dès lors pourquoi la séance publique du Conseil d’Etat du 23 octobre 2015, qui portait sur la demande formée par la SAS Constructions Mécaniques de Normandie de se voir rembourser par l’Etat les préjudices subis par la SAS (la SAS) en sa qualité d’employeur nés de l’exposition à l’amiante de ses salariés (soit un montant de plus de 3,7 millions d’euros), au cours de laquelle le rapporteur public, M. Rémi Decout-Paolin (le Rapporteur) a exposé sa position sur ces nouveaux types d’«appel en garantie» de l’Etat a attiré les foules et pourquoi la décision du Conseil d’Etat, adhérant à la position du Rapporteur, qui a été rendue le 9 novembre dernier, fait grand bruit.
1. Rappel des faits de l’espèce présentée devant la section du contentieux du Conseil d’Etat
a) Explication des faits de l’espèce
En 2009, la SAS, ayant pour activité la construction navale, a saisi le tribunal administratif de Caen pour obtenir le remboursement des sommes que la SAS a versé depuis 1994 en réparation des préjudices subis par ses salariés exposés aux poussières d’amiante.
Si l’entreprise a reconnu son utilisation d’amiante, elle estime l’Etat responsable des conséquences de cette utilisation, pour n’avoir pas suffisamment informé la population des risques liés à l’amiante.
Dans un jugement du 10 mars 2009, le tribunal administratif de Caen a rejeté la demande de la SAS qui interjeta appel. La cour administrative d’appel de Nantes (CAA) a, par un arrêt du 17 juin 2010, confirmé la décision de 1ère instance. Pour ce faire, la cour s’est fondée sur plusieurs éléments :
- l’exposition à l’amiante des salariés de la SAS a été jugée générale et massive alors que la société aurait dû avoir conscience des dangers pouvant en résulter ;
- la SAS n’a pas démontré avoir respecté les mesures de protection, d’information du personnel et de port d’équipements individuels imposées par le décret du 17 août 1977 ;
- l’instruction aurait démontré que l’exposition des salariés à l’amiante s’était poursuivie après l’entrée en vigueur du décret du 24 décembre 1996 interdisant l’utilisation de l’amiante.
La CAA a considéré que la SAS, «qui n’avait pas scrupuleusement respecté la réglementation applicable ni pris les mesures nécessaires pour préserver ses salariés des conséquences sur leur santé de l’exposition à l’amiante, n’est pas fondée à soutenir que les maladies professionnelles de ses salariés ont été provoquées non par sa propre faute mais par la carence de l’Etat à édicter les mesures de protection nécessaires, ou même que cette carence a partiellement concouru aux préjudices résultant pour elle de l’exposition de ses salariés à l’amiante et qu’elle aurait subis en sa qualité d’employeur». La demande de la SAS d’être garantie par l’Etat des condamnations prononcées contre elle devait être rejetée.
b) Déroulement de la séance publique du 23 octobre 2015
Le 23 octobre, dans le cadre du pourvoi interjeté, la section contentieux du Conseil d’Etat a entendu les conclusions du Rapporteur. L’Assemblée du contentieux est la formation de jugement la plus solennelle du Conseil d’Etat, où sont jugées les affaires présentant une importance particulière appréciée au vu de la portée juridique de la décision à rendre. Le rapporteur public, membre du Conseil d’Etat, est chargé d’exposer en toute indépendance son opinion sur (i) les questions induites par les requêtes et (ii) les solutions qu’elles appellent.
La question qui était posée à la section contentieux était la suivante : un employeur, condamné pour faute inexcusable du fait des maladies professionnelles contractées par ses salariés exposés à des poussières d’amiante, peut-il, d’une part, se retourner en garantie contre l’Etat, d’autre part faire valoir des préjudices propres, en invoquant la carence des pouvoirs publics à avoir adopté une réglementation appropriée en matière de prévention des risques liés à l’amiante ? Il s’agit de savoir dans quelles conditions et avec quels effets l’employeur peut invoquer une telle carence des pouvoirs publics, constitutive d’une faute de nature à engager la responsabilité de l’Etat.
2. Eléments de réponse apportés par le Rapporteur
a) Principe : reconnaissance de la responsabilité de l’Etat
Le Rapporteur a rappelé que, le 3 mars 2004, le Conseil d’Etat, saisi par plusieurs victimes de maladies provoquées par l’inhalation de poussières d’amiante contractées lors de l’exercice de l’activité professionnelle, avait reconnu la responsabilité de l’Etat. Le Conseil d’Etat avait affirmé que :
- si l’employeur est tenu de protéger la santé des travailleurs placés sous son autorité, les autorités publiques chargées de la prévention des risques professionnels doivent se tenir informées des dangers que peuvent courir les travailleurs dans le cadre de leur activité professionnelle. Il appartenait donc à ces autorités d’arrêter, en l’état des connaissances scientifiques, les mesures les plus appropriées pour limiter et, si possible, éliminer ces dangers ;
- le Conseil d’Etat avait relevé que la CAA n’avait pas dénaturé les faits qui lui étaient soumis en jugeant qu’alors que le caractère nocif des poussières d’amiante était connu de longue date et que leur caractère cancérigène avait été reconnu dès le milieu des années cinquante, les autorités publiques n’avaient ni entrepris, avant 1977, des recherches afin d’évaluer les risques pesant sur les travailleurs exposés à ces poussières d’amiante, ni pris de mesures pour éliminer ou limiter les dangers ;
- le Conseil d’Etat jugeait que la carence de l’Etat à prendre de telles mesures constituait une faute de nature à engager sa responsabilité.
Le Rapporteur a néanmoins rappelé que le Conseil d’Etat n’avait, en revanche, pas été saisi de la question, qui se pose en l’espèce, d’un éventuel partage de responsabilité entre les employeurs et l’Etat.
b) Limite : l’exception d’illégitimité
Le Rapporteur s’est attaché à énumérer les étapes ayant abouti à la reconnaissance des dangers liés à l’utilisation de l’amiante, affirmant que «le caractère nocif de l’amiante était connu depuis le début du XXe siècle». Selon lui, l’Etat s’est abstenu de toute étude ou analyse des risques, soulignant qu’alors que la plupart des pays multipliaient les mises en garde, la première réglementation française sur l’amiante n’avait été adoptée que le 17 août 1977. L’interdiction de l’amiante n’avait, quant à elle, été adoptée que le 24 décembre 1996.
Sur le mécanisme de l’exception d’illégitimité qui consiste à considérer que la victime ne peut solliciter l’indemnisation d’un préjudice résultant d’une situation illégale dans laquelle elle s’est volontairement placée, le Rapporteur a proposé d’envisager l’appel en garantie de l’Etat sollicitée en distinguant deux périodes, (i) avant le décret de 1977 et (ii) après le décret de 1977 en vue d’établir un éventuel partage de responsabilité.
Pour la période antérieure à 1977, le Rapporteur estime que même si la société a concouru au dommage, l’Etat peut être considéré comme responsable de n’avoir pas suffisamment informé ses administrés pour un tiers des dommages subis. Un partage de responsabilité peut alors être envisagé.
En revanche, après l’adoption des textes imposant des mesures et donc après 1977, les employeurs devraient être considérés comme responsables des dommages subis par leurs salariés et devraient donc, à ce titre, en supporter la charge. Le Rapporteur souligne la nécessité d’analyser au cas par cas les mesures prises par les employeurs après 1977 afin d’apprécier les conséquences du non-respect de la réglementation.
Dès lors, le Rapporteur a préconisé l’annulation de l’arrêt de la CAA et la condamnation de l’Etat pour un tiers du montant du préjudice subi par la SAS avant 1977, soit un montant de 350 000 euros. Rendue le 9 novembre 2015, la décision du Conseil d’Etat est une transcription parfaite de la position soutenue par le Rapporteur qui reconnaît (très) partiellement la responsabilité de l’Etat.
Conclusion
Les employeurs auront donc intérêt à analyser l’opportunité de former un tel recours. Les juridictions administratives s’attendront à une démonstration rigoureuse de la part de la société de son respect des réglementations de 1977 et 1996. Si, à tort, beaucoup d’employeurs pensent inutile la démonstration de leur absence de faute devant les juridictions de sécurité sociale, pensant que les condamnations sont devenues automatiques, ils devront adopter une stratégie différente devant les juridictions administratives. On ne peut que leur conseiller désormais de le faire dès l’étape judiciaire. En effet, si un recours contre l’Etat est envisagé, le juge administratif prendra connaissance des décisions rendues par l’ordre judiciaire. Or, ne pas contester sa faute au judiciaire pour le faire ensuite pourra être sanctionné.
Ceci étant dit, si l’employeur n’a pas les archives nécessaires à la démonstration de son respect de la réglementation, agir contre l’Etat pourrait porter encore davantage préjudice à la société et à sa réputation. En effet, dans ce cas-là, ce ne seront pas un ordre mais les deux ordres, judiciaire et administratif, qui considéreront que l’employeur a agi de manière fautive. L’impact sur d’autres procédures liées à l’amiante, comme les recours au titre du préjudice d’anxiété, pourrait alors être très négatif.
