Par Sylvie Gallage-Alwis, associée, et Gaëtan de Robillard, avocat, Signature Litigation

Les normes environnementales reflètent le caractère éminemment transversal que revêt la matière. On les retrouve ainsi disséminées en droit international (Accord de Paris sur le climat), en droit de l’Union européenne (Directive 2008/50/CE du 21 mai 2008) mais aussi dans notre droit national (Code de l’environnement, Loi de vigilance…). La multiplication des normes est caractéristique de la réaction des autorités face à une pression sociale, ici «l’urgence climatique», dénoncée par de nombreux biais. Les garanties qui y sont contenues sont protéiformes et comprennent notamment le droit à un air pur, le droit à la santé et plus généralement le droit à la vie. Les actions sont tant administratives, civiles que pénales suivant un schéma bien connu des praticiens du contentieux de masse lié à l’exposition à un risque (toxic tort) consistant d’abord à obtenir la condamnation de l’Etat sur le principe (1) et ensuite à se tourner vers les entreprises pour obtenir réparation (2).

Reconnaissance de la responsabilité de l’Etat

C’est par un arrêt rendu par la Cour de Justice de l’Union européenne le 24 octobre 2019 que la France a été condamnée pour manquement aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive 2008/50/CE du 21 mai 2008 garantissant un air pur pour l’Europe. Précisément, il est reproché à l’Etat français de dépasser de façon systématique et persistante les valeurs limites fixées pour le dioxyde d’azote et de ne pas prendre en temps utile les mesures appropriées pour réduire les dépassements à la période la plus courte possible.

A cette occasion, la Cour de Luxembourg met en place un système de responsabilité objective au terme duquel le simple constat du dépassement des valeurs limites caractérise un manquement à ladite directive. Dès lors, les raisons pour lesquelles le seuil de dioxyde d’azote est dépassé, de même que les mesures entreprises par l’Etat pour en réduire sa présence dans l’air ambiant, importent peu.

En revanche, tel n’est pas le cas de l’obligation de mettre en œuvre un plan relatif à la qualité de l’air. Celui-ci doit faire l’objet d’une analyse in concreto afin de s’assurer qu’il contient des mesures efficaces de sorte que la durée de dépassement des seuils légaux soit la plus courte possible. Selon la Cour, le plan mis en place par la France ne répondait pas aux exigences de précision et de planification requises par la directive. C’est donc au terme de cette analyse casuistique qu'a été caractérisé le manquement de l’Etat à son obligation de veiller à ce que la méconnaissance des valeurs limites soit la plus courte possible.

Cette condamnation intervient dans un contexte où la carence fautive de l’Etat a été reconnue par la juridiction administrative à plusieurs reprises. Après Paris, Lyon et Montreuil, c’est désormais le tribunal administratif de Lille qui s’est prononcé en ce sens par un jugement du 9 janvier 2020. En l’espèce, la demanderesse sollicitait la condamnation de l’Etat à lui verser 80 000 euros en réparation de problèmes respiratoires graves allégués. Au soutien de cette prétention, elle affirmait qu’il existait un lien de causalité entre sa sinusite chronique et la pollution atmosphérique régnant dans l’agglomération lilloise.

Par ce jugement, le tribunal administratif de Lille fait droit à la demande ainsi présentée en considérant, sur le fondement des articles 13 et 23 de la directive du 21 mai 2008 et L. 220-1 et suivants du Code de l’environnement, que «l’insuffisante amélioration de la qualité de l’air dans l’agglomération lilloise caractérise une faute de l’Etat». Pour autant, il convient de retenir également de cette décision que la juridiction administrative a refusé de reconnaître une carence de l’Etat résultant (i) de l’insuffisance des mesures du plan de protection de l’atmosphère s’agissant de l’exposition aux particules ultrafines (PM 2,5) et de la concentration d’ozone, (ii) de l’obligation de prendre toutes les mesures nécessaires à la protection de la vie, (iii) de la mise en œuvre du droit reconnu à chacun de respirer un air qui ne nuise pas à sa santé, et (iv) de la gestion par le préfet des pics de pollution dans l’agglomération lilloise.

Comme les autres juridictions administratives saisies de la question avant lui, le tribunal administratif de Lille ne s’est pas engagé dans la voie de l’indemnisation en indiquant que la preuve du lien de causalité entre les troubles respiratoires de la demanderesse et le pic de pollution sur la période visée n’était pas rapportée.

S’il est indiscutable que la décision rendue par les juges administratifs de Lille, ainsi que celles rendues auparavant par leurs homologues à Paris, Lyon et Montreuil, ont une portée importante, celle-ci ne doit pas masquer le fait que la responsabilité de l’Etat n’est admise qu’à minima et que cette reconnaissance n’aboutit pas à l’indemnisation des demandeurs. C’est exactement ce qui s’est produit à la suite de la reconnaissance de la responsabilité de l’Etat en matière d’amiante. Le Conseil d’Etat a reconnu la responsabilité de l’Etat en 2004. Pourtant, pendant les quinze années qui ont suivi, ce sont les entreprises qui sont devenues la cible de milliers d’actions et d’une jurisprudence créant de toutes pièces un système d’indemnisation quasi-automatique.

Mise en cause de la responsabilité des entreprises

Le lien de causalité est un des critères fondamentaux de la responsabilité. Dans le contexte de l’exposition à une substance chimique ou un produit, la jurisprudence a fait preuve d’imagination jusqu’à diluer totalement ce concept. Les juridictions se satisfont d’indices de moins en moins concordants, de concomitance temporelle et plus généralement de l’absence de débat scientifique et médical spécifique.

Quand il en vient à la pollution de l’air ou autres pollutions environnementales de grande ampleur, le nombre de demandeurs pouvant rapidement devenir incontrôlable, on peut penser que le lien de causalité sera tout de même discuté. Cet obstacle du lien de causalité se pose avec d’autant plus d’acuité en matière de pollution de l’air, où la «substance toxique» est par essence diffuse. L’identification du responsable s’avère donc être une tâche complexe.

Par pragmatisme, la voie pénale a d’abord été préférée à l’action civile dans la mesure où la recherche de la preuve est entre les mains du juge pénal et ne pèse pas sur les parties comme en matière civile. C’est ainsi que, depuis 2014, plusieurs collectifs ont porté plainte contre X pour mise en danger de la vie d’autrui dans l’espoir qu’une enquête soit ouverte et que des analyses sur les polluants auxquels ils sont exposés soient réalisées. Par contraste, dans l’affaire Perenco, les associations demanderesses, qui avaient obtenu une requête sur le fondement de l’article 145 du Code de procédure civile en vue de l’obtention de preuves, ont été confrontées à un refus d’exécution de ladite requête par la société pétrolière.

En dépit de cette difficulté probatoire, l’action civile reste une voie utilisée par les justiciables comme le montre l’assignation délivrée à la société Total par un collectif de plusieurs villes et ONG sur le fondement de la loi de vigilance du 27 mars 2017. Il s’agit là d’une action stratégique qui, si elle venait à être accueillie, pourrait ouvrir la voie à de nouvelles actions sur le même fondement, car elle permet d’éviter tout débat relatif à un lien de causalité scientifique et médical.

Dans la même lignée, afin d’éviter tout débat relatif à ce concept, des actions relatives à l’inquiétude de développer des maladies dans le futur ou de voir notre planète affectée risquent d’apparaître, comme en matière de contentieux lié à l’amiante dans le cadre duquel le préjudice spécifique d’anxiété est apparu. Ce n’est d’ailleurs pas anodin que le terme d’«éco-anxiété», définissant l’anxiété liée au changement climatique, soit apparu dans le débat public sur la nécessité de préserver l’environnement et de lutter contre le réchauffement climatique.

D’autres éléments convergent dans le sens d’une multiplication de contentieux et de fondements à disposition des demandeurs, à commencer par la décision rendue par le Conseil Constitutionnel le 31 janvier 2020 faisant de la préservation de l’environnement un objectif à valeur constitutionnel, ou encore de la proposition de la garde des Sceaux de mettre en place une convention judiciaire écologique et de créer des juridictions spécialisées au niveau des cours d’appel.