Par Paul Lignières, associé, et Pierre Sikorav, collaborateur, Linklaters

En l’absence de conséquence immédiate, cette décision ouvre plusieurs hypothèses, relevant, dans un premier temps, d’un choix du Congrès américain.

Rappel de l’accord sur le nucléaire iranien

Depuis son élection en 2013, le président iranien Hassan Rohani, qui a succédé au conservateur Mahmoud Ahmadinejad, a fait publiquement part de sa disposition à trouver un accord sur le nucléaire iranien.

En juillet 2015, l’Iran a conclu avec les cinq membres du Conseil de sécurité de l’ONU, l’Allemagne et l’Union européenne, un accord sur la question du nucléaire (le Joint Comprehensive Plan Of Action ou JCPOA). Cet accord prévoit, en contrepartie du respect par l’Iran de ses engagements en matière nucléaire, la levée progressive des sanctions adoptées par le Conseil de sécurité de l’ONU, l’Union européenne et les Etats-Unis.

Le JCPOA prévoit que les sanctions seront levées par étapes suivant un calendrier sur dix ans. L’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) est chargée de surveiller la mise en œuvre par l’Iran de ses engagements. Enfin, il est prévu un mécanisme de règlement des différends qui peut déboucher sur un retour automatique des sanctions du Conseil de sécurité (snap-back).

Les sanctions visant l’Iran pour d’autres motifs que le nucléaire, comme le terrorisme ou les droits de l’homme, ne rentrent pas dans le champ du JCPOA.

A noter, s’agissant des Etats-Unis, que les sanctions levées par le JCPOA ne concernent que les sanctions dites «secondaires», c’est-à-dire les sanctions contre les personnes non américaines. Les sanctions primaires subsistent : les sociétés américaines demeurent donc par principe interdites d’entrer sur le marché iranien, sauf dérogation expresse.

Le suivi du JCPOA par les Etats-Unis

A la suite du JCPOA, le Congrès américain a adopté, en mai 2015 et en opposition aux négociations conduites par l’administration Obama sur le JCPOA, l’Iran Nuclear Agreement Review Act (INARA). En vertu de cette loi, le président des Etats-Unis doit certifier tous les trois mois au Congrès que l’Iran respecte ses engagements et que la levée des sanctions prévue par cet accord est toujours «dans l’intérêt de la sécurité nationale».

Si le président refuse de certifier le JCPOA, la question du rétablissement des sanctions américaines levées dans le cadre du JCPOA est renvoyée au Congrès. Ce dernier dispose alors de soixante jours, soit jusqu’au 12 décembre 2017, pour prendre une décision : le Congrès peut notamment décider de réintroduire les sanctions levées dans le cadre du JCPOA, mettre en place de nouveaux seuils permettant de déclencher le rétablissement des sanctions, adopter des sanctions non liées au nucléaire ou ne rien faire.

Si le Congrès décide d’introduire une proposition de loi dans ce délai de soixante jours, l’INARA prévoit que cette proposition doit être examinée dans le cadre d’une procédure accélérée.

La décision du vendredi 13 octobre

Le président Trump a certifié à deux reprises, en avril et en juillet, que l’Iran respectait ses engagements. Alors même que l’ensemble des autres signataires ont réitéré leur engagement de poursuivre la mise en œuvre du JCPOA et que l’AIEA a établi un rapport le 31 août dans lequel elle établit avoir vérifié et contrôlé la mise en œuvre par l’Iran de ses engagements, le président Trump a refusé, le 13 octobre, de certifier que l’accord était toujours «dans l’intérêt de la sécurité nationale».

Il n’a pas démenti que l’Iran respectait ses engagements et il n’a pas demandé le rétablissement des sanctions, ni le retrait de son pays du JCPOA.

Dans son annonce, le président Trump a toutefois souhaité que soient adoptées de nouvelles sanctions contre les Gardiens de la révolution, accusés d’avoir «détourné de vastes parts de l’économie» pour «financer la guerre et le terrorisme à l’étranger». Le président Trump a également indiqué vouloir limiter les activités de missiles balistiques de l’Iran (tests de missiles) et endiguer son expansionnisme régional «qui cherche à établir un pont jusqu’en Syrie et au Liban».

Quels sont les scénarios envisageables ?

Il est vraisemblable que la diplomatie aboutira à une solution intermédiaire s’inspirant de différents scénarios.

La renégociation du JCPOA

Le président Trump a toujours dénoncé un accord sur le nucléaire iranien «mal négocié». Dans ce contexte, les Etats-Unis pourraient essayer d’élargir le cadre du JCPOA.

L’hypothèse d’une renégociation a toutefois été rejetée, à ce stade, par l’Iran et les autres signataires.

Le maintien du statu quo sous le JCPOA et l’adoption de nouvelles sanctions

Le Congrès pourrait ne pas rétablir les sanctions levées dans le cadre du JCPOA. Il pourrait toutefois décider de nouvelles sanctions – contre des particuliers et des organisations – afin, par exemple, de limiter les activités de missiles balistiques et l’expansionnisme régional.

En principe, rien n’obligerait les autres signataires du JCPOA à en faire autant.

Le retrait du JCPOA

Dans sa déclaration, le président Trump a déclaré que «dans l’hypothèse où nous ne serions pas capables de trouver une solution en travaillant avec le Congrès et nos alliés, alors l’accord prendrait fin. Il est sous examen permanent et notre participation peut être annulée par moi, en tant que président, à tout moment».

Le président Trump a ainsi indiqué que, dans l’hypothèse où il ne trouverait pas un accord avec le Congrès et ses alliés, il pourrait mettre fin au JCPOA à tout moment.

Rien n’obligerait toutefois les autres pays signataires à faire de même et la JCPOA resterait en vigueur.

Seules les sanctions «secondaires» américaines seraient alors rétablies. Dans cette hypothèse, les entreprises non américaines pourraient alors être contraintes de suspendre leurs activités en Iran en raison du risque accru d’une application extraterritoriale des sanctions américaines. Ainsi, par exemple, la proximité des secteurs bancaires européens et américains ainsi que l’importance du dollar dans les transactions internationales peut emporter le risque d’extraterritorialité.

Quelle pourrait être la réaction des pays signataires ? L’Union européenne pourrait chercher à protéger ses ressortissants contre les effets de l’application extraterritoriale des sanctions américaines, à l’instar de ce qui a été mis en œuvre s’agissant des sanctions américaines contre Cuba (règlement du 22 novembre 1996 portant protection contre les effets de l’application extraterritoriale d’une législation adoptée par un pays tiers).

L’hypothèse d’une renégociation semble toutefois être exclue, à ce stade, par l’Iran et les autres signataires du JCPOA. Dans une déclaration commune, Emmanuel Macron, Theresa May et Angela Merkel ont ainsi indiqué que «préoccupés par les implications [de la décision du président américain], nous restons fermement attachés au [JCPOA] et à sa mise en œuvre totale par toutes les parties».

Le 15 octobre, le président Macron a semblé adopter une position plus nuancée. Il a ainsi indiqué avoir suggéré au président Trump : «Menons ensemble un dialogue exigeant, continuons à contrôler. Mais soyons beaucoup plus exigeants avec l’Iran sur son activité balistique, les missiles tirés qui ne sont pas nucléaires et sur l’action de l’Iran dans la région», tout en soulignant que «rester dans le cadre de cet accord permet de mieux contrôler les choses».

Le 26 octobre, la Chambre des représentants américaine a adopté en première lecture un projet de loi visant à imposer «des sanctions contre les entités du gouvernement iranien impliquées dans le développement du programme balistique du pays».

En dépit de cette annonce, le président iranien Hassan Rohani a déclaré, le 29 octobre, que l’Iran poursuivra son programme d’armement, notamment balistique, autant que nécessaire.

Le scénario retenu in fine nécessitera vraisemblablement l’accord de l’ensemble des parties prenantes, en particulier le Congrès, le président et leurs alliés.