Le législateur vient de réformer le régime d’assurance chômage par la Loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, en date du 5 septembre 2018, promulguée après la décision du Conseil constitutionnel du 4 septembre 2018.
Par Francois Alambret, counsel, Bryan Cave Leighton Paisner
Ce texte de loi comporte des dispositions diverses mais une idée forte s’en dégage à propos de l’assurance chômage : ouvrir l’indemnisation aux porteurs d’activité qu’ils soient salariés démissionnaires pour créer leur activité ou travailleurs indépendants et frappés d’un redressement ou d’une liquidation judiciaire.
L’équation à résoudre est délicate, car elle contient au moins trois volets antagonistes.
Financier d’abord. La dette de l’Unedic (l’association paritaire qui gère le régime d’assurance chômage) avoisine les 35 milliards d’euros, soit un an de recettes de cotisations. Son déficit annuel atteint en 2017, 3,4 milliards d’euros. Toute nouvelle dépense vient compromettre son retour à l’équilibre.
Politique ensuite. Le candidat Macron avait fait de cet élargissement des bénéficiaires l’un de ses thèmes de campagne. C’est maintenant une réforme significative de son programme d’initiative et de dynamisme économique : encourager et soutenir la prise de risques en garantissant une couverture en cas de cessation d’activité.
Syndical enfin. La présidence Macron cherche à afficher son attachement au paritarisme ; socle de la démocratie sociale. Certains lui ont reproché de faire peu de cas des partenaires sociaux en mettant en œuvre (très) rapidement les ordonnances reformant le Code du travail. C’est l’occasion de montrer que le pouvoir exécutif est aussi à l’écoute des «corps intermédiaires».
Ces trois volets s’inscrivent, en outre, dans un agenda qui entremêle l’empressement du gouvernement et le temps plus long de la négociation sociale.
Car c’est une spécificité de notre système d’assurance chômage, tel qu’il a été fondé en 1958 : les organisations syndicales salariales et patronales siègent à parts égales dans les instances de l’Unedic et fixent par le biais d’un Accord national interprofessionnel (ANI) les règles d’indemnisation du régime d’assurance chômage.
Cet accord national fixe pour une durée de trois années les règles d’indemnisation des futurs bénéficiaires (durée de cotisation requise et d’indemnisation, montant et personnes éligibles, etc.).
D’abord signé par les partenaires sociaux, ce texte fait ensuite l’objet d’un agrément du ministère du Travail (agrément remplacé depuis la loi du 5 septembre 2018 par celui du Premier ministre).
Ce paritarisme dans la gestion du régime d’assurance chômage est un symbole de la démocratie directe telle que conçue après-guerre ; avec ses vertus, mais aussi avec ses blocages et ses idéologies.
Ainsi, la dernière convention a été conclue le 14 avril 2017, après une année de négociation et finalement sans la signature de l’organisation syndicale CGT.
Ce texte, agréé le 4 mai 2017 et entré en vigueur le 1er octobre 2017, devait régir la situation des demandeurs d’emploi jusqu’à la fin de l’année 2020.
C’est là que le calendrier politique bouscule le temps de la négociation sociale. Le candidat Macron, accédant à la présidence, a souhaité que les partenaires sociaux revoient leur convention d’assurance chômage pour en assouplir les conditions d’accès.
Sommées d’agir, les organisations syndicales ont tenté de répondre à cet objectif en concluant un Accord national interprofessionnel en date du 22 février 2018.
Résultat inégal. La question des affiliés démissionnaires a reçu un accueil (beaucoup) plus favorable que celle les travailleurs indépendants.
De par l’impact financier et le nombre limité des salariés démissionnaires tout d’abord.
En effet, selon les études de l’Unedic, ces salariés démissionnaires devraient représenter entre 14 000 et 23 000 personnes sur l’année soit un coût supplémentaire compris entre 180 et 330 millions d’euros par an. Comparé aux 2,5 millions de bénéficiaires du régime d’assurance chômage et aux 17 millions de salariés affiliés, ce surcoût semblait acceptable aux partenaires sociaux.
La baisse attendue du nombre de demandeurs d’emploi devrait aussi en limiter les effets. En cette rentrée 2018, leur nombre s’élève à 2,5 millions, soit 8,7 % de la population active en France métropolitaine (chiffre du Bureau international du travail).
On retrouve ainsi le niveau de chômage des années 2010-2011 (supérieur aux chiffres d’avant 2008 où 7,3 % de la population active était à la recherche d’un emploi, mais inférieur aux années 2014-2015 où le taux de chômage culminait à 10,4 % de la population active).
Cette amélioration espérée (couplée aux nouvelles règles de la convention d’assurance chômage d’avril 2017) permet à l’Unedic d’entrevoir d’ici 2020 un retour à l’équilibre entre le niveau de ses cotisations et de ses allocations.
En outre, les partenaires sociaux ont déjà, par le passé, promu un élargissement des salariés bénéficiaires. Ce fut le cas du dispositif de rupture conventionnelle prévu par leur accord national interprofessionnel du 11 janvier 2008 (le salarié signataire d’une convention de rupture conventionnelle bénéficie, sans restriction, des allocations-chômage). La loi du 26 juin 2008 portant modernisation du marché du travail avait repris les termes de cet accord et confirmé cette indemnisation par le régime d’assurance chômage.
Enfin, ces nouveaux bénéficiaires représentent des affiliés qui ont préalablement cotisé au régime d’assurance chômage et les précédentes conventions UNEDIC ont déjà accepté des cas de démissions dites «légitimes» (salarié suivant son conjoint muté, etc.) ouvrant droit à une couverture chômage.
Accueillir ces nouveaux salariés n’était, en somme, pour les partenaires sociaux, qu’admettre une catégorie supplémentaire de démission légitime, sans que le coût ne soit rédhibitoire.
Pour contrôler celui-ci, les organisations syndicales avaient conditionné, dans leur accord du 22 février 2018, le bénéfice de l’assurance chômage à sept années continues de cotisations et à la validation d’un dossier d’activité du salarié par le pôle emploi, en amont de la démission. Cela permettrait de filtrer et de ne retenir que les projets les plus aboutis.
Ce schéma d’une validation préalable a été repris par le législateur dans sa Loi sur la liberté de choisir son avenir professionnel du 5 septembre 2018. Des décrets en Conseil d’Etat viendront compléter sa mise en œuvre, notamment sur la condition d’affiliation requise.
Plus ardu était l’élargissement de l’indemnisation aux travailleurs indépendants.
Les partenaires sociaux étaient, par principe, beaucoup plus réservés.
En premier lieu, parce qu’il s’agit d’une population non salariée et donc non affiliée qui réclame une allocation pour laquelle elle n’a pas cotisée.
D’autant plus que les moyens de contrôle sont incertains. A la différence des salariés démissionnaires, les agences Pôle emploi ne peuvent en amont, valider ou non, leur entrée dans leur régime d’allocation-chômage.
Ce qui soulignait, en second lieu, la question du financement.
Dans leur accord national interprofessionnel du 22 février 2018, les organisations syndicales patronales et salariales ont affirmé que cet élargissement aux salariés indépendants ne pouvait être financé que par l’impôt, supporté par tous et non par une augmentation des cotisations d’assurance chômage à la charge des seuls employeurs et salariés.
A réforme politique, financement public.
Les partenaires sociaux renvoyaient ce point à un «groupe de travail» qui devait rendre ses conclusions à la fin de l’année 2018.
Le législateur n’a pas attendu si longtemps.
Il a imposé cet élargissement dans sa loi du 5 septembre 2018, en renvoyant sa mise en œuvre et donc son financement à des décrets d’application.
Devant l’inertie des partenaires sociaux et la question pressante des déficits, le gouvernement a demandé aux organisations syndicales patronales et salariales de reprendre (encore une fois) leur ouvrage et de négocier une nouvelle convention d’assurance chômage.
Pour plus de précaution, la loi du 5 septembre 2018 prévoit désormais que le Premier ministre encadrera cette négociation paritaire en transmettant, au préalable, un document de cadrage aux organisations syndicales précisant «à la fois les objectifs de la négociation en ce qui concerne les trajectoires financières et le délai dans lequel cette négociation doit aboutir».
Les organisations syndicales ont réagi différemment à cette nouvelle surveillance de leur autonomie. Certaines (CGT et FO) ont lancé une journée de mobilisation le 9 octobre prochain, avant même que ne commencent les négociations.
Contrôle des déficits, volonté politique et autonomie des partenaires sociaux reste un triptyque à l’équilibre instable…
