La Commission européenne a très rapidement adapté les conditions d’autorisation des aides d’Etat à la crise du Covid-19. Sur le fondement d’un encadrement temporaire, adopté dès le 19 mars 2020 et modifié en dernier lieu le 3 avril 2020, de nombreuses mesures étatiques ont d’ores et déjà été autorisées. Cet encadrement va certainement être encore élargi sans pour autant «suspendre» totalement le contrôle des aides par la Commission.
Par Claire Vannini, associée, et Eleni Moraïtou, avocate, CMS Francis Lefebvre Avocats
Le cadre juridique européen impose aux Etats membres de respecter certaines obligations de fond et de procédure lorsqu’ils entendent venir au soutien d’entreprises. En effet, les aides publiques, qu’elles soient individuelles ou qu’elles s’inscrivent dans des régimes nationaux plus globaux, doivent, en principe, et sauf dérogation particulière, faire l’objet d’une autorisation préalable de la Commission européenne.
A défaut, la sécurité juridique des aides n’est pas assurée pour leurs bénéficiaires et elles peuvent être remises en cause même de nombreuses années après leur versement, soit par la Commission, soit dans le cadre d’actions intentées par des tiers devant les juridictions nationales.
La situation totalement inédite provoquée par la crise du Covid-19 ne remet pas en cause ces principes, malgré l’invitation de certains Etats à «suspendre» temporairement toute application des contraintes européennes en matière d’aides d’Etat. Mais elle a conduit la Commission à publier, dès le 19 mars 2020, un «encadrement temporaire» dans lequel elle expose les marges de manœuvre étendues dont disposent les Etats membres pour concevoir leurs mesures de soutien et les conditions dans lesquelles elle les autorisera. Alors que les praticiens du droit des aides d’Etat sont fréquemment confrontés à des procédures de notification longues et incertaines, il convient de saluer la célérité avec laquelle la Commission traite en ce moment les demandes d’autorisation, celles-ci étant généralement accordées en quelques jours : entre le 19 mars et le 24 avril 2020, c’est près de 80 régimes ou mesures individuelles qui ont été autorisés par la Commission et de nombreux autres devraient suivre.
Quelles mesures ont été adoptées par la Commission européenne ?
Pour remédier à la «perturbation grave» que connaît l’économie de tous les Etats membres, situation prévue par l’article 107, paragraphe 3, point b) du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), la Commission a adopté un «cadre temporaire» qui prévoit qu’elle autorisera, dans des délais accélérés, les mesures suivantes :
• des subventions directes, des avances remboursables, des prêts à taux zéro et des avantages fiscaux, dans la limite de 800 000 euros par entreprise ;
• des garanties publiques pour les prêts contractés par les entreprises auprès des banques, pour garantir la continuité du financement de l’économie par les banques ;
• des prêts publics à des taux d’intérêt réduits, pour aider les entreprises à couvrir leurs besoins immédiats en fonds de roulement et en investissement ;
• des garanties pour renforcer les capacités de prêt existantes des banques afin de soutenir les entreprises, en particulier les PME ;
• de l’assurance-crédit à l’exportation à court terme, compte tenu de l’insuffisance globale – constatée par la Commission elle-même – des capacités du secteur privé pour couvrir certains risques liés aux exportations.
Ce mécanisme de «cadre temporaire» permettant l’application ponctuelle de règles plus souples en matière d’aides d’Etat avait déjà été utilisé par la Commission lors de la crise financière de 2008, mais dans des conditions plus limitées, la crise n’ayant à l’époque pas atteint les proportions actuelles.
Ces règles s’appliquent à toutes les aides versées depuis le 1er février 2020 et jusqu’à la fin de l’année 2020, avec possibilité pour la Commission de réévaluer la situation et de prolonger leur application au-delà de cette date si nécessaire. Il convient toutefois de souligner que la Commission veillera à ce que ces mesures ne créent pas d’effets d’aubaine et ne bénéficient pas à des entreprises qui étaient déjà en difficultés avant le 31 décembre 2019.
Le cadre temporaire rappelle également que les Etats membres disposent de deux autres fondements juridiques pour concevoir et notifier des régimes d’aides adaptés à la situation actuelle. Tout d’abord, l’article 107, paragraphe 2, point b) du TFUE permet de compenser les dommages causés par des «calamités naturelles ou autres événements extraordinaires» et la Commission a sans difficulté admis que la crise actuelle entrait bien dans cette hypothèse, surtout pour des secteurs particulièrement exposés comme le tourisme, les transports, l’hôtellerie, la culture, l’événementiel et le commerce de détail. Par ailleurs, la Commission a indiqué qu’elle considérait que l’article 107, paragraphe 3, point c) permettait également de concevoir des régimes d’aides pour des entreprises mises en difficulté par la crise du Covid-19 et confrontées à des besoins de trésorerie extrêmement pressants. Elle a également encouragé les Etats membres à utiliser ce fondement pour lui notifier rapidement des régimes d’aides à la Recherche & Développement ainsi qu’à la fabrication de produits sanitaires qui participent à la lutte contre l’épidémie. Enfin, elle a indiqué que, si les mesures de report de charges fiscales et sociales et de subventions salariales étaient appliquées de manière générale à toutes les entreprises, elle ne les considérerait pas comme des aides mais que si elles étaient ciblées sur certains secteurs d’activité ou certaines régions, ces mesures «sélectives» entreraient dans la qualification d’aides d’Etat et devraient lui être notifiées.
Une flexibilité largement utilisée par la France
Outre les régimes existants, qui, bien évidemment, auront plus que jamais vocation à être mobilisés, la France a été parmi les tout premiers Etats membres à notifier et obtenir l’autorisation de la Commission pour la mise en œuvre de régimes d’aides spécifiques à la crise, dont les principes avaient été votés dans le cadre de la première loi de finances rectificative du 18 mars 2020.
Dès le 21 mars 2020, la Commission a autorisé un régime destiné à sécuriser le financement des entreprises (Décision SA.56709), complété le 30 mars 2020 par l’autorisation de la mise en œuvre d’un «fonds de solidarité des entreprises» (Décision SA.56823), puis modifié et étendu le 15 avril 2020 (décision SA.57010), qui comporte les mesures suivantes :
- un dispositif de prêts de trésorerie aux entreprises de moins de 5 000 salariés adossés à une garantie de l’Etat (via Bpifrance) pour un montant total de 300 milliards d’euros ;
- une garantie de l’Etat aux banques sur les portefeuilles de nouveaux prêts pour tous les types d’entreprises ;
- le versement de subventions par l’Etat et les collectivités locales pouvant aller jusqu’à un total de 8 000 euros pour les travailleurs indépendants et les microentreprises.
S’agissant du financement du tissu économique, la France a également obtenu l’autorisation de la mise en place d’une garantie de l’Etat à hauteur de 10 milliards d’euros pour les opérations d’assurance-crédit au niveau national (Décision SA.56903). Par ailleurs, en prévision de l’adoption de la seconde loi de finances rectificative, la Commission a aussi autorisé, le 20 avril 2020, un régime cadre de soutien aux entreprises de plus de 7 milliards d’euros, qui a vocation à couvrir toutes les interventions de l’Etat, des collectivités locales et des entités publiques, sous formes de subventions (à hauteur de 800 000 euros sauf pour les entreprises du secteur agricole et de la pêche où ce seuil est ramené à 120 000 et 100 000 euros), de prêts et de garanties publiques (Décision SA.56985).
Un régime spécifique au secteur aérien permettant le report du paiement des taxes aéroportuaires a également été autorisé le 30 mars 2020 (Décision SA.56765).
Un cadre qui pourrait être amené à être encore étendu ?
L’ampleur des dommages causés par la crise évoluant quasi quotidiennement, la Commission a déjà annoncé qu’elle envisageait d’assouplir encore ce cadre temporaire, notamment pour l’étendre à d’autres types de mesures comme les recapitalisations d’entreprises, qu’elle n’approuve en tant normal qu’avec parcimonie et dans le cadre d’analyses ad hoc très approfondies. Cette possibilité pourrait être largement mobilisée, surtout pour soutenir des secteurs particulièrement exposés et dans lesquels l’Etat est déjà impliqué comme le secteur des transports. La Commission envisage également d’assouplir encore les conditions des prêts publics dans les prochains jours compte tenu des besoins de liquidité des entreprises qui n’arrivent manifestement pas à être couverts via les dispositifs déjà autorisés.
